導(dǎo)讀：日前，《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》于市十五屆人大常委會第十二次會議修訂通過，將于即將到來的4月28日正式施行。新規(guī)自然會帶來城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的新態(tài)勢，也會對廣大老百姓的實際生活產(chǎn)生直接的重大影響。那么，新《規(guī)劃條例》究竟都有哪些亮點和變化呢？這些亮點與變化又將如何影響征收維權(quán)和違建處置領(lǐng)域呢？本文，在明律師為大家?guī)頇?quán)威解析。
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作者丨王小明 北京在明律師事務(wù)所
亮點一：城市更新改造項目獲鼓勵，改造類項目有望持續(xù)發(fā)力
《條例》明確，本市將優(yōu)化利用疏解騰退空間，鼓勵對存量建設(shè)用地和存量建筑進(jìn)行更新改造。
短短的這一句話，其中至少有兩點頗值得關(guān)注。
一是“疏解騰退”，這就包含兩個概念或曰新事物?！笆杞?、整治、促提升”專項行動啟動以來，對全社會的影響力之大是不言而喻的。大批的包子鋪、早餐店、足療捏腳、棋牌室、小賣部、美容美發(fā)因治理“開墻打洞”而被迫關(guān)停，甚至連買煎餅都成了難事。新《規(guī)劃條例》中特別提及了對疏解騰退空間的優(yōu)化利用，顯然是在為這一尚處于進(jìn)行時的專項行動找尋法規(guī)依據(jù)。畢竟“疏解”并非一個法律概念和名詞，而是具有較強(qiáng)的政策性。
與“疏解”類似，“騰退”同樣是極具地域特色的非法律概念，如今卻儼然成為了都市里人們茶余飯后談?wù)摰慕裹c。文保騰退、綠化隔離騰退、直管公房騰退、環(huán)保騰退……各種以“騰退”模式開展的搬遷拆除項目無疑對被騰退人的財產(chǎn)權(quán)益造成了較大影響，伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，大量所謂“低端業(yè)態(tài)”退出，其中因改革所引發(fā)的“陣痛”也無疑層出不窮。
疏解騰退出來的空間究竟如何優(yōu)化利用呢？開咖啡館、書店、文創(chuàng)店甚至文創(chuàng)園區(qū)的居多，新聞每天一結(jié)束都有個“牛爺”，逛的大部分都是文創(chuàng)園。還有一種“共生院”模式的探索，建立在直管公房“申請式退租”的基礎(chǔ)上。
需要注意的是，“更新改造”類項目不一定是征收項目，其完全可以通過協(xié)議收購等協(xié)商談判途徑開展。這就意味著其法律依據(jù)將未必是590號令等征收拆遷領(lǐng)域法規(guī)，而可能更多的通過意思自治、平等協(xié)商、政策鼓勵來推進(jìn)。這類項目因具有明顯的公益屬性，故其補(bǔ)償數(shù)額不會太高，大家要對其有一個客觀理性的認(rèn)知，在遇到相關(guān)項目時根據(jù)自家的實際情況作出選擇，必要時可咨詢專業(yè)征收維權(quán)律師的意見。
亮點二：打擊違建力度陡增，違建查處“下沉”不可不知
可以說，此次《規(guī)劃條例》的修訂主要是針對違建查處領(lǐng)域內(nèi)容的修訂。在可以預(yù)見的未來，違建在城市里的生存空間將受到嚴(yán)重擠壓。用一位街道辦事處城管執(zhí)法隊的工作人員的話講，“難也就難這兩年，再過兩年就都拆完了”。
違建不得辦理經(jīng)營所需證照
《條例》規(guī)定，市政公用服務(wù)單位辦理水、電、氣、熱、通訊等服務(wù)手續(xù)時，應(yīng)查驗建設(shè)工程的規(guī)劃許可證或不動產(chǎn)登記證明。對無合法手續(xù)的，不得提供相應(yīng)服務(wù)。未取得規(guī)劃許可的建設(shè)項目進(jìn)行施工的，不得提供施工用水、用電。以違法建設(shè)為經(jīng)營場所的，有關(guān)主管部門不得辦理相關(guān)證照。
上述新規(guī)對于遏制新增違建無疑將有重大助力。以往由于政府各部門協(xié)調(diào)配合不力，“各管一段”導(dǎo)致大量無證建筑均領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證明，客觀上為違建的長期存在甚至經(jīng)營使用創(chuàng)造了條件。但需要指出的是，對于“存量違建”，則不能通過“五斷”等方式來推動行政強(qiáng)制執(zhí)行，否則將違反《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。
強(qiáng)制拆除費(fèi)用將由當(dāng)事人承擔(dān)
對正在施工的違法建設(shè)，《條例》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令當(dāng)事人立即停止建設(shè)、自行拆除或回填，并可查封違建施工現(xiàn)場、扣押施工工具和材料。對拒不執(zhí)行的，可依法立即強(qiáng)制拆除、回填。
為進(jìn)一步提高違法成本，《條例》規(guī)定，強(qiáng)制拆除或回填費(fèi)用、安全鑒定費(fèi)用、建筑垃圾清運(yùn)處置費(fèi)用，以及相關(guān)物品保管費(fèi)用由違法建設(shè)當(dāng)事人承擔(dān)。對逾期不繳納的，可加處滯納金。
拒不拆違或被依法納入失信被執(zhí)行人名單
《條例》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)將違法建設(shè)當(dāng)事人受到行政處罰或行政強(qiáng)制的情況，共享到本市公共信用信息平臺。此外，執(zhí)法機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院依法作出裁定，并可依法發(fā)出限制消費(fèi)令、納入失信被執(zhí)行人名單。
此處規(guī)定或存在模糊之處。一般而言，對違建的查處不需要申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而只需依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第44條的規(guī)定實施行政強(qiáng)拆即可。從目前來看，只有涉嫌違法用地尤其是侵占農(nóng)用地的嚴(yán)重土地違法案件才會在查處時需要規(guī)劃和自然資源部門向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。故究竟何種情況下違建當(dāng)事人會被法院下達(dá)限制消費(fèi)令、納入失信被執(zhí)行人名單還有待《條例》施行后觀察。
無論如何，加強(qiáng)對違建當(dāng)事人的曝光力度，為其增加極大的輿論壓力應(yīng)是這一新規(guī)的設(shè)立目的。
拆違過程全程記錄，當(dāng)事人無需再自行取證了？
這一問題的答案是否定的。在明律師始終堅持的一個依法維權(quán)原則就是，遭遇強(qiáng)制拆除房屋等行政強(qiáng)拆時，一定要自己進(jìn)行拍照、錄音、錄像工作。行政機(jī)關(guān)錄不錄是它的法定職責(zé)，我們自己錄像則是我們自己留存的重要證據(jù)。特別是在法治環(huán)境相對落后的地區(qū)，更不能將“希望”全都寄托在有關(guān)部門會嚴(yán)格依法行政上。我們自行拍照、錄像，正是對其依法行政的最有力監(jiān)督。
《條例》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)實施監(jiān)督檢查和查處違法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)實行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。
執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站及政務(wù)新媒體、辦事大廳公示欄、服務(wù)窗口等平臺向社會公開行政執(zhí)法基本信息和結(jié)果信息。實施監(jiān)督檢查時，應(yīng)主動出示執(zhí)法證件，向當(dāng)事人和相關(guān)人員表明身份。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法的啟動、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全部過程進(jìn)行記錄，對實施查封或強(qiáng)制拆除的全程進(jìn)行音像記錄，并歸檔保存執(zhí)法全過程記錄資料。
加大查處違建群眾監(jiān)督力度
《條例》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法建設(shè)，應(yīng)在執(zhí)法決定作出之日起20個工作日內(nèi)，向社會公布執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法對象、執(zhí)法類別、執(zhí)法結(jié)論等信息，接受公眾監(jiān)督。
此外，本市鼓勵社會公眾對違法建設(shè)行為進(jìn)行舉報。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公布舉報電話和其他舉報方式，對單位和個人舉報違法建設(shè)行為的，應(yīng)當(dāng)及時、完整記錄并妥善保存，將處理結(jié)果告知舉報人，并為舉報人保密。監(jiān)督檢查城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的情況也應(yīng)當(dāng)依法公開，供公眾查閱和監(jiān)督。
實踐中，很多“違建”都是被群眾舉報導(dǎo)致案發(fā)，甚至出現(xiàn)了在明律師在起訴強(qiáng)拆行為違法時被告方答辯稱“房屋遭強(qiáng)拆是因為當(dāng)事人得罪人了”這樣的莫名其妙的說辭。需要指出的是，對于舉報違建的行為執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)有依法調(diào)查核實的職責(zé)，絕不能將有人舉報作為其違法實施行政行為的借口，甚至在違法行為發(fā)生后一推六二五，將責(zé)任完全推到群眾身上。
街道辦事處能拆違建了？
在明律師認(rèn)為，從2019年出臺的多份政策性文件上看，街道辦事處或?qū)⒃诓痪玫膶砣〈鷧^(qū)、縣一級城管執(zhí)法部門成為拆違中的主力軍。而在相關(guān)糾紛發(fā)生后，街道辦事處也將更多的出現(xiàn)在行政訴訟的被告席上。
為進(jìn)一步加大對違法建設(shè)的查處力度，形成查處合力，《條例》規(guī)定，市政府應(yīng)當(dāng)明確規(guī)劃自然資源主管部門、 城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等查處違法建設(shè)的職責(zé)分工。
根據(jù)中央和市委關(guān)于街道工作的最新文件精神，《條例》對是否對街道查處違法建設(shè)的職責(zé)作出明確界定。市人大法制委員會副主任委員王榮梅介紹，中辦、 國辦《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》以及本市相關(guān)文件是對基層管理體制的重大改革，地方立法中應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。考慮到法規(guī)的穩(wěn)定性，同時為下一步綜合執(zhí)法體制改革預(yù)留空間，《條例》規(guī)定，街道辦事處查處違法建設(shè)，可依照國家和本市有關(guān)規(guī)定開展綜合執(zhí)法工作，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)。
此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)情況進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為的，應(yīng)當(dāng)予以制止，并依法予以處理。居民委員會、業(yè)主委員會、村民委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)違法建設(shè)行為的，應(yīng)當(dāng)予以勸阻，并報告街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或其他執(zhí)法機(jī)關(guān)。
也就是說，城管的拆除違建職能將可能“下沉”至街道辦事處（這一改革事實上已是進(jìn)行時，已為出庭應(yīng)訴的街道辦事處工作人員所確認(rèn)），踐行“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”模式，由街道辦事處負(fù)責(zé)組織調(diào)動，即“吹哨”，城管執(zhí)法作為一個部門來拆除違建，即“報到”。現(xiàn)階段，已經(jīng)出現(xiàn)了違建遭強(qiáng)拆后當(dāng)事人起訴區(qū)城管，區(qū)城管明確表示應(yīng)起訴街道辦事處且法院也予以裁定確認(rèn)的情況，可見在這一組關(guān)系中對查處違建行為是由街道辦事處負(fù)總責(zé)的。
在明律師最后想提示大家的是，即將施行的這部《規(guī)劃條例》中的很多新提法與此前陸續(xù)出臺的多份政策性文件銜接緊密，具有高度的前瞻性與創(chuàng)新性。但無論如何，在實際進(jìn)行更新改造、查處違建等影響公民重大財產(chǎn)權(quán)益行為的過程中，政府及其有關(guān)部門必須依法行政，而不能簡單地以政策替代法律。實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了在庭審時街道辦事處出具的3份“實施強(qiáng)拆行為的法律依據(jù)”全是各層級的政策性文件的情況，這無疑是其依法行政能力不足的體現(xiàn)，也極易導(dǎo)致當(dāng)事人的合法財產(chǎn)權(quán)益遭受不應(yīng)有的損害。加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高法治意識，從我做起杜絕新增違建，積極配合政府依法公平、合理處置存量違建，依法依規(guī)有力監(jiān)督政府依法行政，將是當(dāng)前及今后一段時間廣大當(dāng)事人需要著重去做的事情。
（部分內(nèi)容摘自“北京發(fā)布”微信公眾號）
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