導(dǎo)讀：近年來，隨著城市化的推進(jìn)與發(fā)展，拆舊建新在全國范圍內(nèi)推廣開來。在愈演愈烈的棚戶區(qū)改造情勢(shì)下，一些代代流傳下來的、為私人所有的古建筑也可能被劃入改造類征收項(xiàng)目范圍，這也完全符合改造類項(xiàng)目的定位。眾所周知，具有歷史價(jià)值的文物古建受國家保護(hù)，《文物保護(hù)法》等法律規(guī)范也對(duì)此作出了相應(yīng)規(guī)定。那么，問題來了，當(dāng)具有歷史文化價(jià)值的古建筑遇到棚戶區(qū)改造，等待著古建筑的將是被拆還是保留呢？文物保護(hù)是否要為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路呢？

【案例導(dǎo)入：棚戶區(qū)改造下的歷史文化建筑】

半月前，有一位來自湖北省荊州市沙市區(qū)的先生幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)找到北京在明律師事務(wù)所的黃艷律師咨詢：他在湖北省荊州市沙市區(qū)有一棟始建于清代的老宅，屬于荊州市第一批優(yōu)秀歷史建筑掛牌保護(hù)單位（余上沅故居），也已經(jīng)列入了荊州市紫線規(guī)劃范圍。

2017年3月，因勝利街片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，區(qū)政府作出了房屋征收公告，而征收范圍中，這座清代老宅赫然在列。當(dāng)事人認(rèn)為自己的老宅已有200多年的歷史，其所承載的價(jià)值不能僅僅以經(jīng)濟(jì)利益權(quán)衡。歷史文化建筑能否納入“棚戶區(qū)改造”的范圍呢？他的心中充滿了“剪不清理還亂”的困惑與擔(dān)憂。

【律師分析：文物古建的特殊性亟待關(guān)注】

一、歷史文化建筑的定性

歷史文化建筑作為歷史中過往的見證，具有極其珍貴的不可復(fù)制性。我國十分重視對(duì)歷史文化建筑的保護(hù)，也出臺(tái)了《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》《文物認(rèn)定管理暫行辦法》《不可移動(dòng)文物認(rèn)定導(dǎo)則（試行）》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等相關(guān)法律規(guī)范以更好地給予保護(hù)規(guī)制。

與重大歷史事件、革命運(yùn)動(dòng)或者著名人物有關(guān)的以及具有重要紀(jì)念意義、教育意義或者史料價(jià)值的歷史文化建筑多數(shù)已由縣級(jí)以上地方文物行政部門認(rèn)定為不同級(jí)別的文物保護(hù)單位：

①全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，由國家文物局報(bào)國務(wù)院核定公布；

②省級(jí)文物保護(hù)單位，由省級(jí)文物行政管理部門報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布，并報(bào)國務(wù)院備案；

③設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)文物保護(hù)單位和縣級(jí)文物保護(hù)單位分別由設(shè)區(qū)的市、自治州和縣級(jí)人民政府核定公布，并報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府備案；

④ 尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物，由縣級(jí)人民政府文物行政部門予以登記并公布。

前述古建筑（余上沅故居）作為清代古建筑，具有一定的歷史文化價(jià)值，雖未核定公布為文物保護(hù)單位，但已經(jīng)納入了當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)規(guī)劃范圍，亦有列入不可移動(dòng)文物文物保護(hù)單位的計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)重視其保護(hù)，在城市發(fā)展日新月異的同時(shí)保留好歷史文化的傳承。

二、房屋征收視野下的歷史文化建筑保護(hù)問題

歷史文化建筑是不可再生的文化資源，而因具體建設(shè)項(xiàng)目占地需要而實(shí)施的房屋征收，勢(shì)必拆舊建新，且拆除、建設(shè)作業(yè)過程無法保證歷史文化建筑的安全。因此，在征收項(xiàng)目的前期審批過程中，自然資源和規(guī)劃部門及文物行政主管部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)起保護(hù)文化古跡的重任。

就已經(jīng)列入文物保護(hù)單位的歷史文化建筑而言，根據(jù)《文物保護(hù)法》第十七條、第十八條、第十九條的規(guī)定，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)原則上禁止進(jìn)行其他建設(shè)工程作業(yè)。如特殊情況下需要進(jìn)行其他建設(shè)工程作業(yè)，必須保證文物保護(hù)單位的安全，并經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級(jí)人民政府文物行政部門同意。

如果涉及全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，則必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得國務(wù)院文物行政部門的同意。此外，在文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)，雖然可以進(jìn)行其他建設(shè)工程作業(yè)，但不得破壞文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌，其工程設(shè)計(jì)方案還應(yīng)當(dāng)經(jīng)相應(yīng)文物行政管理部門同意，并報(bào)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。

而對(duì)于尚未列入文物保護(hù)單位的歷史文化建筑而言，根據(jù)《文物保護(hù)法》第二十條、《城市紫線管理辦法》第十三條的規(guī)定，紫線規(guī)劃范圍內(nèi)禁止大面積拆除、開發(fā)或?qū)v史文化街區(qū)傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌構(gòu)成影響的大面積改建，禁止損壞、拆毀歷史建筑，其他建設(shè)工程選址亦應(yīng)當(dāng)盡可能予以避開歷史文化街區(qū)和歷史建筑。因特殊情況不能避開的，必須先由市、縣人民政府規(guī)劃部門進(jìn)行審查，經(jīng)專家論證并進(jìn)行公示后核發(fā)選址意見書。并且，建設(shè)單位還應(yīng)當(dāng)事先確定對(duì)歷史建筑的保護(hù)措施，報(bào)縣級(jí)文物行政管理部門批準(zhǔn)，并將保護(hù)措施列入可行性研究報(bào)告或者設(shè)計(jì)任務(wù)書。

文化古跡的保護(hù)，不僅僅是簡單的規(guī)劃問題，更需要落實(shí)到社會(huì)實(shí)踐中去。以文首案例為例，棚戶區(qū)改造的宗旨在于改善居民居住條件，消除安全隱患。但是，拆舊的過程中，原則上禁止拆除歷史建筑。特殊情況需要拆除的，則須按照前述法律規(guī)范的規(guī)定取得審批。

【牽涉文物古建時(shí)可能的處理辦法】

需要指出的是，棚戶區(qū)改造類項(xiàng)目并不一定要以拆除房屋的形式呈現(xiàn)，以加固修繕、人員騰退等方式實(shí)現(xiàn)街區(qū)更新也是其重要的實(shí)現(xiàn)形式。故此，對(duì)類似于本案中的情形，掛牌的古建完全可以予以保留。至于當(dāng)事人是否需要被騰退搬遷至別處，則要看其居住使用狀況是否對(duì)古建造成了危害。如確實(shí)沒有造成損害，老住戶繼續(xù)居住在古建中的情況在各地也并不鮮見。

而在北京市所開展的老城區(qū)文物保護(hù)騰退項(xiàng)目中，有保護(hù)價(jià)值的古建筑內(nèi)的住戶大多被騰退至了六環(huán)路以外，獲取了一定的補(bǔ)償安置。但相較于普通征收項(xiàng)目而言，由于這類騰退項(xiàng)目不涉及拆房，沒有多少利益可得，故其所獲取的補(bǔ)償安置也相對(duì)偏低。

值得注意的是，進(jìn)入2019年以后，北京市新版總體規(guī)劃中“核心區(qū)”范圍內(nèi)的騰退項(xiàng)目已經(jīng)暫停，轉(zhuǎn)而由最新摸索出的歷史文化街區(qū)“申請(qǐng)式退租”取代。根據(jù)有關(guān)消息，這一新政策將隨著核心區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃出臺(tái)而進(jìn)一步推動(dòng)。從目前來看，“申請(qǐng)式退租”所能給予直管公房承租人的安置類型只能是共有產(chǎn)權(quán)房或者公共租賃住房，獲取“大產(chǎn)權(quán)房”的機(jī)會(huì)將越來越小。

在明律師將密切關(guān)注有關(guān)文物古建類房屋拆遷的最新動(dòng)向，并及時(shí)向大家歸納匯報(bào)。