違建拆遷系列十六：常見的拆違程序八項“欠缺”
在一個嶄新的法治國家，法律的理解與運(yùn)用必然需要一個較長的時間軸去展開。而在這個過程中，最難的一個環(huán)節(jié)恐在于“程序正義”的落地！而司法實(shí)踐的方方面面也印證了這一點(diǎn)。
近來，筆者在北京市順義區(qū)承辦了多起拆違維權(quán)案件。無獨(dú)有偶的是，雖然這些案件分布于順義區(qū)不同的鎮(zhèn)，但違法建筑的認(rèn)定主體、認(rèn)定理由和依據(jù)以及方式、限期拆除至最終強(qiáng)制拆除的模式卻高度相同：①均由鎮(zhèn)政府進(jìn)行認(rèn)定；②認(rèn)定的理由、依據(jù)是這些建設(shè)于90年代初至本世紀(jì)之初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)沒有取得2008年1月1日起實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所要求的規(guī)劃許可；③方式則稍顯離奇——鎮(zhèn)政府自北京市規(guī)劃委員會取得一些蓋有后者公章的留白公函，至為關(guān)鍵的“違建”信息則全部由鎮(zhèn)政府自行填充，隨意性極強(qiáng)；④限期拆除作出后，依次間隔三天先后作出催告書、強(qiáng)制拆除決定書，并于強(qiáng)制拆除決定書下發(fā)后數(shù)日便實(shí)施強(qiáng)制拆除。這種簡單、粗暴的“閃電式”行政執(zhí)法無論是在行政執(zhí)法的目的上，還是在實(shí)體合法性上均讓人側(cè)目，不過，較之這些問題，其程序合法性的欠缺則來得更加明顯、高危！
針對上文談到的程序違法問題，筆者進(jìn)行了歸納總結(jié)，其通病莫過于以下八項程序的欠缺：
欠缺一：作出限期拆除之前的法定立案、調(diào)查程序
限期拆除行政決定在法律性質(zhì)劃歸上應(yīng)當(dāng)歸為行政處罰類——我國《行政處罰法》第八條規(guī)定了行政處罰的種類共七項，雖然前六項列舉處罰形式未涵蓋限期拆除，但第（七）項兜底規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。我國《土地管理法》笫八十三條規(guī)定：依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占有的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴……”既然《土地管理法》以法律的形式規(guī)定責(zé)令限期拆除為一種行政處罰，那么，限期拆除行政決定即屬于《行政處罰法》第八條第（七）項規(guī)定的行政處罰行為。既然限期拆除行政決定行為屬于行政處罰行為，那么，應(yīng)當(dāng)受《行政處罰法》的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)遵循《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定。
《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。
《行政處罰法》第三十七條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。
中華人民共和國建設(shè)部令第66號《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》第七條規(guī)定：執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)，或者依據(jù)當(dāng)事人的申訴、控告等途徑發(fā)現(xiàn)違法行為。執(zhí)法機(jī)關(guān)對于發(fā)現(xiàn)的違法行為，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)立案，但適用簡易程序的除外。立案應(yīng)當(dāng)填寫立案審批表，附上相關(guān)材料，報主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。
《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》第八條規(guī)定：立案后，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行調(diào)查，收集證據(jù)；必要時可依法進(jìn)行檢查。執(zhí)法人員調(diào)查案件，不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)出示執(zhí)法身份證件。
《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》第九條規(guī)定：執(zhí)法人員對案件進(jìn)行調(diào)查，應(yīng)當(dāng)收集以下證據(jù)：書證、物證、證人證言、視聽資料、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場筆錄。只有查證屬實(shí)的證據(jù)，才能作為處罰的依據(jù)。
根據(jù)前述五項規(guī)定，在作出行政處罰決定之前，行政機(jī)關(guān)必須有規(guī)范的立案、調(diào)查程序。并且，立案階段應(yīng)該有形式完整的立案審批表，調(diào)查階段還應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)調(diào)查的2名以上執(zhí)法人員制作行政調(diào)查筆錄，并由被調(diào)查人簽字確認(rèn)。實(shí)踐中，不規(guī)范的拆違程序則往往欠缺這一啟動程序！
欠缺二：作出限期拆除之前的待處罰事實(shí)、理由及依據(jù)與三大權(quán)利告知程序
《行政處罰法》第三十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。
《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。
《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。
國務(wù)院國發(fā)[2004]10號《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第20條中亦規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出對行政管理相對人、利害關(guān)系人不利的行政決定之前，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對人、利害關(guān)系人，并給予其陳述和申辯的機(jī)會。
此外，《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》第二十一條還規(guī)定：執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出吊銷資質(zhì)證書、執(zhí)業(yè)資格證書、責(zé)令停業(yè)整頓（包括屬于停業(yè)整頓性質(zhì)的、責(zé)令在規(guī)定的時限內(nèi)不得承接新的業(yè)務(wù)）、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)業(yè)務(wù)、沒收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施以及處以較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。
根據(jù)前述五項規(guī)定可知，行政機(jī)關(guān)在作出限期拆除決定之前，應(yīng)當(dāng)將認(rèn)定當(dāng)事人建設(shè)的建筑物屬違法建設(shè)的結(jié)果、為何進(jìn)行該認(rèn)定的理由以及認(rèn)定所援引的法律依據(jù)（具體條文）向當(dāng)事人進(jìn)行告知，此為其一；其二，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)同時告知當(dāng)事人享有充分的陳述和申辯的權(quán)利；其三，鑒于限期拆除決定是一種令相當(dāng)事人對財物永久性喪失占有的處罰措施，屬于極其嚴(yán)重的處罰，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)同時告知當(dāng)事人享有申請聽證的權(quán)利。
前述三項告知權(quán)利旨在保護(hù)作為行政相對人的原告不受行政機(jī)關(guān)非法侵害的權(quán)利，并制約作為行政機(jī)關(guān)的被告濫用處罰權(quán)。但是，實(shí)踐中的“拆違”，當(dāng)事人基本全是見到限期拆除決定的時候才知道自己的房子一夜之間就成了“違法建設(shè)”，但為何就成了違法建設(shè)，則不明就里！與此同時，由于當(dāng)事人們往往事先未被告知前述權(quán)利，也就喪失了依法尋求救濟(jì)、避免被錯誤行政處罰的機(jī)會。
欠缺三：作出限期拆除之后不依法公告
《行政強(qiáng)制法》第四十四條明確規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”。根據(jù)該規(guī)定，責(zé)令限期拆除的，行政機(jī)關(guān)負(fù)有公告義務(wù)。但是實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往也不進(jìn)行該公告。
欠缺四：作出限期拆除決定之后不依法直接送達(dá)
行政機(jī)關(guān)作出限期拆除決定之后，應(yīng)當(dāng)將限期拆除決定直接送達(dá)給當(dāng)事人或者當(dāng)事人的成年家屬。不過，在實(shí)踐中，出于害怕當(dāng)事人情緒激動或者拒收等心理，行政機(jī)關(guān)在送達(dá)上往往選擇回避直接送達(dá)這一法律要求的原則性送達(dá)方式，而采取張貼在建筑物門上或墻上的“留置送達(dá)”方式，并在當(dāng)時或事后找兩名村委會成員簽字做“見證”。一方面，這樣的送達(dá)方式不符合法律確定的以直接送達(dá)為原則的要求，；另一方面，此種“留置”送達(dá)也不符合法律確定的留置送達(dá)的形式要求：其一，送達(dá)回證上一般未說明拒收事由；其二，并未采用拍照、錄像的方式固定送達(dá)流程，尤其是被送達(dá)人拒收的情形。行政機(jī)關(guān)常用的《送達(dá)回證》完全可以憑借其地方基層政府的影響力單方完成，難有真實(shí)性、合法性可言！當(dāng)然，在目前的司法環(huán)境下，對行政機(jī)關(guān)的舉證證明標(biāo)準(zhǔn)尚不太嚴(yán)苛，即使是不真實(shí)的送達(dá)回證很多時候也能被法院采信，但筆者相信，隨著法治中國的縱深發(fā)展、行政訴訟的立法完善、司法環(huán)境的進(jìn)一步改良，這種“低標(biāo)準(zhǔn)、寬要求”的局面勢必被糾正！
欠缺五：作出限期拆除決定、強(qiáng)制拆除決定時不交代訴權(quán)
根據(jù)《行政處罰法》第三十九條第一款第五項規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明“不服行政處罰決定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限”；《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中第20條進(jìn)一步明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)……作出行政決定后，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對人依法享有申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利”。不過，在實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生限期拆除決定乃至于強(qiáng)制拆除決定上一律不交代當(dāng)事人享有申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利及相應(yīng)的途徑和權(quán)限。而在這類糾紛中，即使被當(dāng)事人依法提起法律救濟(jì)措施，行政機(jī)關(guān)依然向當(dāng)事人強(qiáng)調(diào)“不要和政府作對”、“不要耽誤時間”的主張。如此一來，行政機(jī)關(guān)不交代訴權(quán)的動機(jī)就明了了……
欠缺六：作出強(qiáng)制拆除決定時當(dāng)事人救濟(jì)期限未滿
《行政強(qiáng)制法》第四十四條明確規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”。根據(jù)該規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行必須待當(dāng)事人行政復(fù)議或行政訴訟期滿之后，且是當(dāng)事人未申請復(fù)議、未起訴的前提情況下方能進(jìn)行。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為、并被明確告知訴權(quán)之日起60天內(nèi)提起行政復(fù)議，或90天內(nèi)提起行政訴訟。那么，即使是在當(dāng)事人未對限期拆除決定書申請復(fù)議或提起行政訴訟的情況下行政機(jī)關(guān)在送達(dá)限期拆除決定之日起90日內(nèi)是絕對不能作出強(qiáng)制拆除決定的！但是，正如本文開篇所作交代，往往行政機(jī)關(guān)作出限期拆除決定后不足10日便下發(fā)了強(qiáng)制拆除決定，嚴(yán)重違反了《行政強(qiáng)制法》關(guān)于當(dāng)事人法定救濟(jì)期限內(nèi)不得強(qiáng)制執(zhí)行的禁止性規(guī)定！
欠缺七：停水停電促拆除
《行政強(qiáng)制法》第四十三條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定”。但是，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)為達(dá)到逼迫當(dāng)事人拆除的目的，往往會在下發(fā)《限期拆除決定》后一并當(dāng)事人采取了停水、停電行為，實(shí)則嚴(yán)重違反了前述法律的禁止性規(guī)定。
欠缺八：執(zhí)行時通知當(dāng)事人到場并將遷出財產(chǎn)交給當(dāng)事人
根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，對于強(qiáng)制遷出房屋、強(qiáng)制退出土地的執(zhí)行案件，在實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行行為時，應(yīng)當(dāng)通知被執(zhí)行人到場（被執(zhí)行人是公民的，應(yīng)當(dāng)通知被執(zhí)行人或者他的成年家屬到場；被執(zhí)行人是法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)通知其法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人到場），此為其一；其二，強(qiáng)制執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并由在場人簽名或者蓋章；其三，強(qiáng)制遷出房屋被搬出的財物，應(yīng)當(dāng)交給被執(zhí)行人。但反觀時間，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)制拆除行為時，往往會將被執(zhí)行人帶離執(zhí)行現(xiàn)場，也鮮有制作筆錄，而對于建筑物內(nèi)的財物，往往也不予搬出，而直接被掩埋在拆除廢墟之內(nèi)。
有違法必有制裁，這是法律邏輯的一個相對應(yīng)的反應(yīng)。程序違法也理應(yīng)概莫能外，因?yàn)槌绦虻恼?dāng)性能在最大程度上創(chuàng)造一個公平的、用以實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利沖突時理性抗?fàn)幣c平等對話的游戲規(guī)則，從而使得法律條文里白紙黑字框定的正義能夠接地氣，成為社會層面的正義。故而，對于程序違法，必須嚴(yán)懲不?。乃痉▽用鎭碚f，即必須讓違法的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不利的法律后果！
