城市拆遷系列九十九 /?辦案律師：周濤 /?關(guān)鍵詞：行政不作為、政府信息公開(kāi)、行政復(fù)議、勝訴

【事實(shí)概要】

遼寧省北鎮(zhèn)市，是聞名遐邇的歷史文化名城，那里寺廟林立，古跡眾多，最著名的有北鎮(zhèn)廟、崇興寺雙塔、鼓樓、李成梁石牌坊等。但，正是在這古風(fēng)濃郁的城市里，一個(gè)令顧宇豪（化名）難以置信的現(xiàn)代版官僚神話悄然上演……

顧宇豪在北鎮(zhèn)市南關(guān)社區(qū)大煙囪胡同地段擁有一處私房，因北鎮(zhèn)市人民政府對(duì)大煙囪胡同一帶進(jìn)行“舊城改造”，顧宇豪搖身變?yōu)楸徊疬w人。動(dòng)遷后不多時(shí)，法治意識(shí)較強(qiáng)的顧宇豪便委托了在北鎮(zhèn)市家喻戶曉的資深拆遷維權(quán)律師團(tuán)——北京在明律師事務(wù)所律師為自己的合法權(quán)益保駕護(hù)航。

2012年8月18日，北京在明律師事務(wù)所青年骨干律師周濤作為承辦顧宇豪維權(quán)個(gè)案的代理律師，向北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局遞交了一份《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)》，申請(qǐng)公開(kāi)顧宇豪房屋所處南關(guān)社區(qū)大煙囪胡同地段“舊城改造”項(xiàng)目的國(guó)有土地批準(zhǔn)文件及相關(guān)依據(jù)。不過(guò)，此政府信息公開(kāi)申請(qǐng)如同泥牛入海般沒(méi)入一片沉寂，北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局并未依照《政府信息公開(kāi)條例》的有關(guān)規(guī)定依法履行公開(kāi)職責(zé)。

同年9月17日，周濤律師將行政不作為的北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局復(fù)議至其上級(jí)行政機(jī)關(guān)——錦州市國(guó)土資源局，以期“上級(jí)”糾正“下級(jí)”的執(zhí)法錯(cuò)誤。然而，后者在3日后作出的《行政復(fù)議不予受理決定書(shū)》，卻無(wú)情地碾碎了周律師與其委托人顧宇豪的念想。而決定書(shū)中赫然載明的不予受理的理由，更是以其無(wú)稽荒誕徹徹底底顛覆了周律師與顧宇豪對(duì)錦州市國(guó)土資源局的正義仰望——①顧宇豪稱北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局在法定答復(fù)期間內(nèi)未依法履行信息公開(kāi)義務(wù)，說(shuō)明北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局沒(méi)有做出具體行政行為，而既然具體行政行為不存在，復(fù)議的對(duì)象自然也就不存在，因此，顧宇豪的行政復(fù)議申請(qǐng)不在行政復(fù)議范圍內(nèi)；②顧宇豪如果認(rèn)為北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局不履行政府信息公開(kāi)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)采取向有關(guān)部門舉報(bào)的方式加以救濟(jì)，其提起行政復(fù)議屬于訴求途徑錯(cuò)誤……

【辦案掠影】

辦案唯一計(jì)：堅(jiān)持就是勝利

北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局的閉門羹，錦州市國(guó)土資源局的昭然偏袒，是顧宇豪如同千千萬(wàn)萬(wàn)中國(guó)拆遷戶在中國(guó)式拆遷維權(quán)道路上所必然面對(duì)的“一座大山”——官官相護(hù)之封建遺留。那山之巔的正義之遙，足以讓很多人望而卻步。但是，顧宇豪和他的律師決定跋山涉水，向正義進(jìn)發(fā)！

2012年10月17日，周律師擬好一份字字珠璣的起訴狀，將錦州市國(guó)土資源局起訴至錦州市太和區(qū)人民法院，要求撤銷被告的違法不予受理決定。在起訴狀中，周律師駁斥了錦州市國(guó)土資源局的“強(qiáng)盜邏輯”：

一則，行政不作為亦為具體行政行為，可被復(fù)議或訴訟，顧宇豪復(fù)議北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局信息不公開(kāi)的行政不作為并不超出法定的行政復(fù)議范圍；

二則，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，信息公開(kāi)申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)主管部門舉報(bào)，也可以選擇行政復(fù)議或行政訴訟的方式救濟(jì)自身合法權(quán)益。人們可以單一選擇舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟中的任一種方式，也可以疊加使用，比如一方面進(jìn)行舉報(bào)，另一方面提起行政復(fù)議，而復(fù)議機(jī)關(guān)作出裁斷后不服復(fù)議決定的再向人民法院起訴。一言以蔽之，法律并不要求顧宇豪們只能選擇舉報(bào)救濟(jì)途徑而棄復(fù)議與訴訟。

周律師的真理之辯，將錦州市國(guó)土資源局寥寥字句試圖掩蓋法之公理的“權(quán)力偏見(jiàn)”層層剝離，揭示出其滑稽而脆弱的根本。正如古羅馬的李維所言：“真理之火有時(shí)會(huì)變得暗淡，但它永遠(yuǎn)不會(huì)熄滅?！闭胬砼c謬誤的爭(zhēng)辯終將以真理的勝利而告終。

2012年12月20日，太和區(qū)人民法院作出《行政判決書(shū)》，認(rèn)為原告顧宇豪的“訴訟請(qǐng)求有事實(shí)和法律依據(jù)，予以支持，其代理人的代理意見(jiàn)，予以采納”，而“被告作出被訴《行政復(fù)議不予受理決定書(shū)》沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷”。銀裝素裹的北國(guó)里，那出現(xiàn)代版官僚神話就這樣黯然終結(jié)……

【律師說(shuō)法】

實(shí)踐中，不少地方行政機(jī)關(guān)習(xí)慣對(duì)被拆遷人公開(kāi)拆遷有關(guān)信息的申請(qǐng)采取“不作為”戰(zhàn)術(shù)：既不給予信息公開(kāi)答復(fù)，也不予公開(kāi)政府信息，使得征拆項(xiàng)目置身于渾沌的迷霧之中，相對(duì)人無(wú)法享有知情權(quán)，無(wú)從實(shí)現(xiàn)參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，從而導(dǎo)致違法暗箱操作現(xiàn)象叢生。

本案中，顧宇豪亦歷經(jīng)了這種“不作為”戰(zhàn)術(shù)，更一度訴苦無(wú)門，將個(gè)別地方拆遷秩序之混亂演繹到了極致。所謂“一葉而知秋”，我們不妨根據(jù)這一個(gè)案走向更深層次、更普適性的法律問(wèn)題探討。

首先，什么是行政不作為？

根據(jù)具體行政行為的性質(zhì)不同，具體行政行為可以分為“作為”的具體行政行為和“不作為”的具體行政行為。其中，“不作為”的具體行政行為，是指公民、法人或者其他組織向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定履行法定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)采取消極的方式，拖延履行或者拒絕履行職責(zé)的行為。不作為是一種消極不履行法定職責(zé)的行為，是一種行政失職行為。應(yīng)保護(hù)不保護(hù)、應(yīng)管理不管理、應(yīng)發(fā)放不發(fā)放、應(yīng)答復(fù)不答復(fù)以及無(wú)理拒絕均為失職，屬違法行政行為。

從不作為的主體、性質(zhì)、內(nèi)容及表現(xiàn)上看，行政不作為具有以下七項(xiàng)特征：

1、不作為主體具有法定性。行政行為是由具體的國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施的，如行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)則構(gòu)成不作為，而非行政機(jī)關(guān)的作為或不作為均非行政行為，不存在行政不作為的問(wèn)題。但是，法律另有規(guī)定的除外。

2、行政機(jī)關(guān)職責(zé)的法定性。公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)或者要求，只能向負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出，負(fù)有法定職責(zé)行政機(jī)關(guān)不履行本機(jī)關(guān)的職責(zé)，才構(gòu)成不作為。

3、不作為的單方性。行政機(jī)關(guān)的行政行為無(wú)需行政相對(duì)方同意，行政機(jī)關(guān)的不作為也是一樣，僅是行政機(jī)關(guān)的一種單方行為。

4、行政主體的特定性。不作為行為在行政法律關(guān)系上，對(duì)行政的雙方都是特定的?！疤囟ā笔侵柑囟ǖ墓瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織申請(qǐng)或者要求特定的行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)，而不是泛指某一類。

5、內(nèi)容的特定性。由于不作為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定公民、法人或者其他組織所實(shí)施的行為，它直接涉及到公民、法人或者其他組織的某些特定的權(quán)利和義務(wù)。

6、不作為的違法性。公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)或要求，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，與國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行政原則相悖，是一種失職行為。

7、不作為的時(shí)效性。行政機(jī)關(guān)收到行政相對(duì)人的申請(qǐng)或要求，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作為。如果在法定或?qū)嶋H合理期限內(nèi)沒(méi)有答復(fù)或拒絕答復(fù)，就是行政機(jī)關(guān)的不作為。

其次，行政不作為可否復(fù)議？

如上文所述，行政不作為也屬于具體行政行為的范疇?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！钡诹鶙l規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議：（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的?！睋?jù)此規(guī)定，只要行政不作為的相對(duì)人認(rèn)為合法權(quán)益因不作為受到損害，就可以對(duì)該不作為提起行政復(fù)議。結(jié)合本案來(lái)講，北鎮(zhèn)市國(guó)土資源局不履行政府信息公開(kāi)的具體行政行為侵犯了顧宇豪的知情權(quán)、參與權(quán)，顧宇豪向錦州市國(guó)土資源局申請(qǐng)行政復(fù)議符合上述法律的規(guī)定。

再者，信息公開(kāi)不作為的救濟(jì)渠道如何理順？

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第三十三條規(guī)定的是關(guān)于對(duì)政府信息公開(kāi)工作舉報(bào)制度和救濟(jì)制度：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)工作主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！?/p>

前述法規(guī)第一款規(guī)定了信息公開(kāi)舉報(bào)制度，可以從以下兩個(gè)方面來(lái)理解：第一，有權(quán)舉報(bào)的主體十分廣泛，任何公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的，都可以舉報(bào)。政府信息公開(kāi)是國(guó)家一切權(quán)力屬于人民原則的要求，通過(guò)公開(kāi)的政府信息，將行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行置于人民的監(jiān)督之下，有利于促使其依法行政；第二，舉報(bào)的理由是行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)。在行政法中，行政職責(zé)就是行政主體在行使職權(quán)過(guò)程中依照法律規(guī)定所承擔(dān)的義務(wù)，政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)就是要履行條例規(guī)定的職責(zé)。如果政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)不主動(dòng)公開(kāi)屬于本行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)范圍的政府信息，不及時(shí)維護(hù)和更新本行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的政府信息，不組織編制本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)指南、政府信息公開(kāi)目錄和政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告，以及不對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行保密審查，都屬于不依法履行政府公開(kāi)義務(wù)的情況。

前述法規(guī)第二款則規(guī)定了政府信息公開(kāi)的救濟(jì)制度，確定了行政復(fù)議和行政訴訟兩種救濟(jì)情形，無(wú)論是信息公開(kāi)作為還是不作為，只要公民、法人或其他組織認(rèn)為自身合法權(quán)益因信息公開(kāi)而受到侵害，就可以采取行政復(fù)議或者行政訴訟手段加以救濟(jì)。

綜上可知，舉報(bào)制度強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)不作為，或者信息公開(kāi)不合法，而行政復(fù)議與行政訴訟則強(qiáng)調(diào)相對(duì)人因信息公開(kāi)行為而合法權(quán)益受損。如果綜合了政府信息公開(kāi)不作為與相對(duì)人合法權(quán)益受損兩大因素，那么舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟三種救濟(jì)渠道均可為相對(duì)人所用?。S艷/文）