城市治理難，改造難，最難莫過于治理和改造城中村。伴隨城市化、工業(yè)化進程的加快，越老越多的城郊農村被城市包圍，變身為城中村?！俺侵写濉笔侵敢呀浖{入城市總體規(guī)劃建設范圍內，農業(yè)用地通過低價征用所剩很少或者已經沒有，但以住宅用地仍為集體所有性質土地為特征，農村集體成員由農民身份已經或者正在轉為居民身份，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理體制之外的村民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”?！俺侵写濉钡某蓡T生活已經城市化，但在住宅建設、土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式。如在在全國各種規(guī)模的城市中，“城中村”普遍存在。它是城市化進程中的必然產物，也是城市繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。

一、“城中村”的特點

“城中村”的特點可以總結為：第一，人口構成多元化。通常在“城中村”中，有些村民已經由農業(yè)戶口轉為非農業(yè)戶口，有的還是農業(yè)戶口，有些外地人與本村村民結婚，戶口卻尚未遷入；同時，“城中村”也是租房人員的聚居地，這里居住著來自不同城市的外地人。第二，房屋土地權屬多元化。一些土地已經被征收為國有，實質上占有使用收益前仍屬于集體所有；一些土地尚未征收屬于集體所有土地。“城中村”中還有大量村民自建房、企業(yè)廠房、政府統(tǒng)一建設的農轉居公寓等，其中很多房屋沒有辦理權屬登記或者權證不齊全。第三，建筑質量參差不齊、基礎設施落后?！俺侵写濉敝屑扔泄爬系慕ㄖ灿谐擎?zhèn)化過程中新建的房屋，新舊混雜、優(yōu)劣混雜。這也是“城中村”改造的必要性體現(xiàn)。

 

二、“城中村”土地征收與房屋拆遷的程序

依據我國法律的規(guī)定，“城中村”改造應首先將集體土地征為國有，然后進行拆遷。我國目前尚未頒布關于集體土地上房屋拆遷安置補償?shù)膰壹壏?，只有地方在實踐中不斷探索，出臺了相關法規(guī)、規(guī)章。地方“城中村”集體土地房屋拆遷的方式一般多采用先將土地征收變?yōu)閲?，再依國有土地上房屋拆遷進行補償?shù)某绦?，即：?）報省級人民政府批準；（2）縣、市人民政府作出征收決定；（3）征收補償部門調查登記；（4）征收補償安置；（5）司法強制拆遷。一些地方在實踐中倒置或者干脆省略了法定程序，先作出征收決定再報省級政府批準，或者忽略了補償安置、強制拆遷，這就使得許多地方“城中村”改造出現(xiàn)了各種亂象。

 

三、“城中村”改造征收補償過程中應注意的熱點問題

（一）征收權屬存在爭議的房屋。由于權屬存在爭議的房屋屬于“產權不明確”的房屋，為了保障征收和改造的順利進行，應當由征收部門提出補償安置方案，報政府同意后作出補償決定。搬遷前，征收部門應當就被搬遷房屋的有關事項向公證機構辦理證據保全，并且將征收補償資金辦理提存或者提供符合國家質量標準的安置用房、周轉用房后，方可實施征收。被征收人不接受補償安置的，可以在提存補償金并辦理證據保全后先行搬遷。

（二）房屋所有權證尚未從被繼承人名下辦理到繼承人（受遺贈人）名下。這是非常常見的現(xiàn)象。在農村，子承父業(yè)是理所當然的事情，大多數(shù)人意識不到需要辦理法定繼承手續(xù)。我國《物權法》第二十九條規(guī)定：“因繼承或者受遺贈取得物權的，自繼承或者受遺贈開始時發(fā)生效力。”首先，房屋所有權證尚未從被繼承人名下辦理到繼承人名下時，房屋所有權人可以根據繼承關系確認，征收部門應當對繼承人(受遺贈人)進行征收安置補償；其次，由于房屋所有權人存在不確定因素，征收部門應當要求繼承人（受遺贈人）提供其合法享有該房屋物權的證明材料，避免日后發(fā)生糾紛。

（三）被征收人拒絕受領補償款的情況處理。在補償安置協(xié)議簽訂后，若被征收人無法定理由拒絕受領補償款，征收部門應該制作通知書，通知被征收人在一定期限內領取。這種情況一般發(fā)生在征收部門與被征收人未協(xié)商好或者被征收人后期反悔的情況中，被征收人逾期不領的，征收機關可以向公證機關辦理提存。

（四）違章建筑的處理。違章建筑，是指違反《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)建設管理條例》等相關法律法規(guī)的規(guī)定動工建造的房屋及設施。國家沒有統(tǒng)一的定義，各地方政府則有明確的規(guī)定。一般是指未取得建設工程規(guī)劃許可證或者違反建設工程規(guī)劃許可證核定的相關內容建設的建筑。在城中村形成的過程中，由于城市建設和規(guī)劃管理的低層次，村民為了解決自身的住房問題，或者是為了出租房屋獲取租金的利益，還有些為了獲得更多的拆遷補償，經常在自己的宅基地或村上的閑散土地上建造的大量的房屋，而這些房屋大多沒有經過任何規(guī)劃、報批、報建，所以在征收和拆遷過程中是不給予任何補償?shù)摹?/p>

四、“城中村”改造要發(fā)揮好政府的作用

（一）政府應發(fā)揮好監(jiān)督作用，制止土地的濫征濫用

在城鎮(zhèn)化的快速建設過程中，盲目拉大建筑規(guī)模，建設大廣場、大馬路的現(xiàn)象十分普遍，土地浪費現(xiàn)象很嚴重，出現(xiàn)了重大基礎設施和基礎產業(yè)建設規(guī)劃之間的統(tǒng)籌不夠，不少建設規(guī)劃用地規(guī)模、用地標準過于寬松，城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模增長不合理，工業(yè)用地比重過大、利用效率低下等問題。如果繼續(xù)這樣寬打寬用，較低水平重復建設，將會造成更大的浪費，非常不利于開發(fā)區(qū)的科學開發(fā)建設。同時，由于征地的盲目和激進，“強征強拆”的現(xiàn)象屢見不鮮，引發(fā)了大量矛盾，嚴重影響了開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定。在目前大規(guī)模推進城鎮(zhèn)化進程的背景之下，某些地方政府借著城鎮(zhèn)化的名義壯大“土地財政”，擴大財政收入的沖動十分強烈。政府應該端正態(tài)度，發(fā)揮好監(jiān)督作用，既要防止違法強征強拆的現(xiàn)象，又要制止征地后濫用。

（二）政府應做好安置工作，保障失地村民的合法權益

目前，“城中村”改造在全國各個城市都在如火如荼地進行。開發(fā)商作為企業(yè)，必然以營利為目的。這就需要政府在開發(fā)用地審批時嚴格把關，謹防開發(fā)商非法開發(fā)用地，侵犯到村民的合法權益。更重要的是要完善對失地村民的社會保障。土地對于農民具有其他資產所不能替代的生產功能、?歸依功能和保障功能，?農民為公共利益和地方經濟發(fā)展放棄對土地占有，這本身就是一種巨大的犧牲，國家理應出相應的補償，將征地增值收益盡可能多地給予農民，甚至可以倒貼補償農民。這些以種地為生的農民普遍沒有外出的工作經驗和其他勞動技能，且長期生活安逸，競爭能力較弱，面對突然失去經濟來源的狀況，其生存受到很大威脅。所以，政府在決定對“城中村”進行改造時，一方面要保障村民得到相應的合理補償，為村民的基本物質生活提供保障；另一方面，政府要積極針對村民開辦培訓教育活動，讓廣大村民學習各項勞動技能，全面提升自己的素質，以參與到城市競爭中去；最后，在村民的回遷住宅區(qū)域內，要提供相應的公共基礎設施，保障村民的生活條件。

總之，“城中村”是我國城市化進程中的必然產物，對我國經濟和社會的發(fā)展發(fā)揮過積極的促進作用，但是隨著城市化的快速發(fā)展，“城中村”又逐漸阻礙了城市的進一步發(fā)展。但是，對于大量存在的“城中村”，絕不能簡單地拆除，而應該制定詳細的規(guī)劃，協(xié)調各方利益，最終既促進城市健康快速發(fā)展，又保障村民的合法權益。（陳晨/文）