本文結(jié)合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定和拆遷維權(quán)實(shí)際，談了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的公共利益認(rèn)定問題。（黃艷/文?作者系北京在明律師事務(wù)所律師）

2013年7月4日，國務(wù)院出臺了國發(fā)〔2013〕25號《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》。2014年3月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)發(fā)言強(qiáng)調(diào)，“要更大規(guī)模加快棚戶區(qū)改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片”。從中央到地方，棚戶區(qū)改造都被列為城市化的核心進(jìn)程。

老城區(qū)棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)民生工程，與國家經(jīng)濟(jì)刺激發(fā)展也緊密相連，并且由地方政府牽頭，又涉及到不動產(chǎn)征收。那么，從國有土地上房屋征收的視野來探討棚戶區(qū)改造，首要問題在于如何判定棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的公共利益特征。

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，政府行使不動產(chǎn)征收權(quán)必須作出房屋征收決定，即政府根據(jù)公共利益的需要，對公益項(xiàng)目需要使用的土地范圍內(nèi)的房屋予以征收，土地使用權(quán)同時收回的行政決定。那么，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，政府必須先行依法作出房屋征收決定，這就要求棚戶區(qū)改造項(xiàng)目必須符合“公共利益”條件。

首先，地方政府應(yīng)當(dāng)就棚戶區(qū)改造項(xiàng)目對象符合“棚戶區(qū)”改造標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行論證。根據(jù)國發(fā)〔2013〕25號《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，棚戶區(qū)具有“住房簡陋，環(huán)境較差，安全隱患多，改造難度大”的特征。在前述文件基礎(chǔ)之上，各地亦制定了符合地方特色的具體實(shí)施文件。通常，這些文件中對“棚戶區(qū)”的特征概括為城市建成區(qū)范圍內(nèi)建筑密度較大（集中建設(shè)）、房屋結(jié)構(gòu)簡單（如筒子樓）、使用功能不全、建設(shè)使用年限久、房屋質(zhì)量差或存在防震、消防隱患、環(huán)境衛(wèi)生“臟亂差”等。

值得注意的是，在論證符合棚戶區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)當(dāng)去“行政長官”意志，而應(yīng)當(dāng)有相關(guān)職能部門的專業(yè)認(rèn)定結(jié)果作為依據(jù)。比如，建筑物建設(shè)使用年限問題，我國《民用建筑設(shè)計(jì)通則》規(guī)定，重要建筑和高層建筑主體結(jié)構(gòu)的耐久年限為100年，一般性建筑為50到100年。那么，那些剛建設(shè)使用十幾二十年的房屋顯然不應(yīng)該列入范圍；如要認(rèn)定房屋質(zhì)量差，則應(yīng)當(dāng)由有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)作出危房鑒定報(bào)告。

其次，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是實(shí)施國有土地上房屋征收的主要法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)作出征收行為還應(yīng)當(dāng)與該條例的要求嚴(yán)格一致。根據(jù)棚戶區(qū)改造的事實(shí)特征，應(yīng)主要適用《條例》第八條第五項(xiàng)的規(guī)定，“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段實(shí)施舊城區(qū)改建的需要”。實(shí)際上，根據(jù)該款規(guī)定，棚戶區(qū)改造若干標(biāo)準(zhǔn)中至為關(guān)鍵的應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目范圍內(nèi)的房屋系“危房”，且基礎(chǔ)設(shè)施落后。

值得注意的是，棚戶區(qū)改造一般帶有社會融資特征。如此一來，很容易出現(xiàn)實(shí)際不符合“棚戶區(qū)”改造特征的居住區(qū)片也被當(dāng)成“棚戶區(qū)”來征收。一旦遇到這種情況，房屋面臨征收的權(quán)利人可以對地方政府作出的房屋征收決定提起訴訟。在訴訟過程中，根據(jù)“行政訴訟被告舉證”的規(guī)則，地方政府應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目符合“公共利益”法定條件進(jìn)行舉證證明。一旦地方政府未在訴訟過程中依法提交相關(guān)證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)視為爭議具體行政行為沒有該項(xiàng)證據(jù)、依據(jù)，進(jìn)而由其承擔(dān)舉證不利的結(jié)果——房屋征收決定因不符合公共利益之征收條件而被撤銷。