2014年3月21日，山東青島平度市鳳臺街道杜家疃村的農(nóng)田里發(fā)生一起慘案：四名負(fù)責(zé)值守看地的村民被堵在帳篷里，帳篷四周被澆上了汽油點燃，一名63歲的村民被當(dāng)場燒死，其他三名村民不同程度燒傷。慘案發(fā)生后，“平度征地拆遷”在輿論界沸騰，其個中內(nèi)幕在萬眾矚目下牽引而出……

2014年10月14日，云南昆明晉寧縣晉城鎮(zhèn)富有村內(nèi)，因當(dāng)?shù)胤簛喒I(yè)品商貿(mào)物流中心項目強(qiáng)行征地，數(shù)百名村民抗強(qiáng)征與數(shù)百著警服持警盾人員發(fā)生激烈沖突，期間共造成8人死亡、18人受傷的嚴(yán)重后果，催淚器、警盾等大量警用裝備被村民繳獲。該群體性突發(fā)事件再一次引發(fā)社會大眾對征地糾紛的廣泛關(guān)注。

間隔不遠(yuǎn)的平度事件與晉寧事件，宣示著強(qiáng)征土地引發(fā)的群體事件正處于不斷升級的危險局面。前一起悲劇事件的發(fā)生并未引起世人的警醒和制度式的防范于未然，只是淪為了后一起群體性事件的注腳。此時此刻，必須直視征地拆遷中的利益相對面相互仇恨彼此撕裂的苗頭，發(fā)現(xiàn)其中共性的問題，進(jìn)而以邏輯學(xué)的方式從制度層面去糾正扭曲的現(xiàn)實。

◇共性一：背后的土地財政思路

所謂土地財政，是指一些地方政府依靠增量土地創(chuàng)造財政收入。簡單地說，就是通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。這種創(chuàng)收屬于預(yù)算外收入，又叫第二財政。在很多地方，第二財政早已超過第一財政。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

第二財政不僅數(shù)額驚人，更具有“自收自支”的誘人特性。在我國長期缺乏收支規(guī)范與審計監(jiān)督機(jī)制的特殊發(fā)展階段，第二財政對于地方政府的誘惑力可想而知。為最大程度創(chuàng)造土地財政，地方政府最核心的做法便是運用公權(quán)力和專政機(jī)關(guān)力量，強(qiáng)制征收集體所有或其它用途的土地，然后以招拍掛方式將土地使用權(quán)進(jìn)行出讓。在這一過程中，土地已經(jīng)商品化，從純利潤的角度上說，為降低“生產(chǎn)成本”，處于產(chǎn)業(yè)高端的地方政府和大開發(fā)商便有了尋租的可能，聯(lián)合對土地原權(quán)利人群體進(jìn)行壓價，壓價過程中，一旦產(chǎn)生矛盾，便動用行政強(qiáng)力或違法放任雇傭暴力壓制矛盾。這樣的套路必然使各地強(qiáng)行征地矛盾有增無減，事實上，亦是如此。

 

◇共性二：征收合法性嚴(yán)重欠缺

集體土地征收項目，須嚴(yán)格遵從《物權(quán)法》、《土地管理法》、中紀(jì)辦〔2011〕8號《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》、國辦發(fā)明電〔2010〕15號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》、國辦發(fā)明電〔2003〕42號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會穩(wěn)定的緊急通知》、國辦發(fā)〔2004〕46號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》等的規(guī)定，嚴(yán)格做到“六大注意”：

其一，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村征地程序：①由市縣級國土資源部門在村級范圍內(nèi)發(fā)布預(yù)征地公告；②由市縣級國土資源部門聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民的意見，如果村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民提出了不同意見，市縣級國土資源部門應(yīng)當(dāng)記錄在案，并告知其有權(quán)提出聽證申請，以及依法組織聽證；③由市縣級國土資源部門會同土地所有權(quán)人（一般為村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民）、土地使用權(quán)人（如土地承包經(jīng)營者，不要求集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份）展開實地調(diào)查，將調(diào)查情況現(xiàn)場填制成登記表，登記表須經(jīng)土地權(quán)利人確認(rèn)并簽字；④由市縣級國土資源部門依征地規(guī)模向國務(wù)院或省級人民政府提交“一書四方案”，進(jìn)行征地申報審批；⑤獲得征地批準(zhǔn)文件后，由市縣級國土資源部門在村級范圍內(nèi)發(fā)布正式征地公告；⑥由市縣級國土資源部門在村級范圍內(nèi)發(fā)布征地補(bǔ)償安置預(yù)案公告；⑦由市縣級國土資源部門將公告后的征地補(bǔ)償安置預(yù)案，連同村委會、村民或其他權(quán)利人的不同意見及采納情況一起，報本級人民政府審批；⑧市縣級人民政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案后，并報省國土資源廳備案；⑨由市縣級國土資源部門組織土地權(quán)利人持集體土地使用權(quán)證、土地承包合同等憑證辦理土地補(bǔ)償?shù)怯?；⑩在征地范圍?nèi)具體展開征地與補(bǔ)償工作。任何單位、個人不得僭越法律規(guī)定強(qiáng)行收地。

其二，做好征地補(bǔ)償工作。征收集體土地及地上附著物、構(gòu)筑物、建筑物的，須給予相對權(quán)利人合理補(bǔ)償，落實“兩個保障”的原則——權(quán)利人原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。任何單位、個人不得拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償款。

其三，先補(bǔ)償安置后收地拆遷。征地涉及拆遷問題的，必須先安置后拆遷。

其四，政府行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)或強(qiáng)行確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及直接參與和干預(yù)應(yīng)由拆遷人承擔(dān)的拆遷活動，更不得隨意動用公安民警參與強(qiáng)制征地拆遷。

其五，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

其六，嚴(yán)禁任何單位和個人采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式逼迫征地拆遷。（黃艷/文）