淺議征收決定下發(fā)前預簽征收補償協(xié)議的合法性
關鍵詞/天壇周邊簡易樓舊城改建項目、菜園街及棗林南里棚戶區(qū)改造項目、預簽征收補償協(xié)議
? ? ? 筆者近期接到了不少來自天壇周邊簡易樓舊城改建項目和菜園街及棗林南里棚戶區(qū)改造項目的咨詢電話，咨詢的內容較之之前的拆遷項目或者征收項目有一些不同之處——詢問的問題均指向了在征收決定下發(fā)前預簽征收補償協(xié)議的合法性問題。現(xiàn)就該問題做一些簡要分析，希望能夠為被這個問題困擾的老百姓提供一些思路。
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一、補償協(xié)議的法律屬性。
2015年5月1日開始施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議；從上述規(guī)定可以看出，被征收人與政府簽訂的征收補償協(xié)議屬于行政合同。作為行政合同，有其獨有的特性。行政合同兼具合同法與行政法的特征，是行政行為以合同方式實現(xiàn)的私法形式。
首先，補償協(xié)議具有合同性?。既然補償協(xié)議定義為協(xié)議，而且是經(jīng)雙方自由合意協(xié)商一致達成，那么，該協(xié)議不會因為合同的一方主體是政府而改變合同的屬性。
補償協(xié)議的合同主體是房屋征收部門和被征收人?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第四條規(guī)定，市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作?！笆小⒖h級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作?！奔凑块T成為合同一方，“市、縣級人民政府”成為了合同的責任主體，“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門”成為了合同訂立、履行的實施主體。該規(guī)定引起了合同性質與救濟方式的變化。
補償協(xié)議的合同標的是房屋所有權。補償協(xié)議的合同主要內容無外乎“補償方式、補償金額和支付期限、補助標準、用于產(chǎn)權調換房屋的地點和面積、搬遷費、移機費、臨時安置費或者周轉用房、困難補助、停產(chǎn)停業(yè)損失、獎勵標準、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項”。這與一般的民事合同并無本質區(qū)別。
其次補償協(xié)議具有行政性。行政合同的行政性，主要體現(xiàn)在行政合同行為的行政性目的——公益性與權力性。具體來說，本文所論的征收補償協(xié)議作為一種行政合同，既要遵守《合同法》等民事法律，也要遵守有關行政法律法規(guī)的規(guī)定。前者是基本的合同義務，后者是行政特別義務。依公法的信賴保護原則，政府作為行政主體成為合同一方，更應實踐私法的誠實信用原則。
二、預簽征收補償協(xié)議的合法性分析。
從天壇周邊簡易樓舊城改建項目和菜園街及棗林南里棚戶區(qū)改造項目張貼的征收補償方案（征求意見稿）中可以看出，所謂的預簽征收補償協(xié)議就是一份附生效條件的合同。筆者認為該預簽行為存在違法性。
首先，行政行為是執(zhí)行法律的行為，國有土地上房屋必須依法征收。國有土地上房屋征收必須按照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定執(zhí)行，相關的征收決定程序規(guī)定在該條例的第八到十六條有明確規(guī)定。補償程序在該條例的十七條到二十九條有明確規(guī)定。而預簽征收補償協(xié)議的依據(jù)顯然沒有在該條例的規(guī)定范圍內。
其次，該預簽協(xié)議的主體不合法?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二十五條規(guī)定，征收補償協(xié)議的簽訂主體是征收人和被征收人。在征收決定下發(fā)前，征收人和被征收人的身份屬于待定情形。在征收決定沒有下發(fā)的情況下簽署的征收補償協(xié)議顯然是無根之木。
再次，附生效條件不適用于征收補償活動。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第四十五條的規(guī)定，當事人對合同的效力可以約定附條件。附生效條件的合同，自條件成就時生效。該合同法中的當事人應該為適格的民事合同主體，附生效條件的合同約束的是民事行為，無法對政府的行政行為進行約束。征收補償協(xié)議的性質為行政合同，具有依法執(zhí)行性、效力先定性、行政行為的強制性、單方意志性，政府的行政行為一經(jīng)作出即生效，不能有任何附加條件。
最后，預簽補償協(xié)議中約定“如在預簽征收補償協(xié)議期限內，簽定征收補償協(xié)議的未達到本次房屋征收范圍內一定比例（85%-90%），本項目征收工作終止”違法。假定征收范圍內預簽約征收比例是84%，那征收工作就立即終止？那政府前期轟轟烈烈的工作、84%的簽約人的滿心期待就歸零？筆者認為，征收行為本質上是政府依法啟動的行政行為，不是朝令夕改的游戲，政府的這種“知法不守法”的行為無疑會對政府的公信力產(chǎn)生不良影響，依法行政，還是要落到實處的。（閆會東律師/文）
