事實(shí)概要

“千淘萬(wàn)漉雖辛苦，吹盡狂沙始到金”。唐朝詩(shī)人劉禹錫的這句詩(shī)詞可以說(shuō)是石慶峰（化名）接到南通市中級(jí)人民法院所作的《行政判決書(shū)》后的心情寫(xiě)照……

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石慶峰是江蘇省啟東市寅陽(yáng)鎮(zhèn)宋石村16組村民。2015年7月，剛剛被告知其自住房屋被納入到啟動(dòng)勝獅海工裝備有限公司二期項(xiàng)目的征地拆遷范圍的石慶峰，還沒(méi)有時(shí)間對(duì)勝獅項(xiàng)目進(jìn)行充分了解就收到了寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府于7月13日作出的《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》。該通知書(shū)認(rèn)定石慶峰自家宅院內(nèi)一間65.24平方米的房屋為違法建設(shè)，故依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定，責(zé)令石慶峰自行拆除。這一切使石慶峰猝不及防?！白约艺胤秶鷥?nèi)修建多年的房屋，怎么一遇到拆遷征收就成為違建房？”“即便違建，為何這么多年政府都沒(méi)有查處？”“這種自建房屋村里幾乎每家都有，別人家的還按照正常房屋給了拆遷補(bǔ)償……”帶著種種疑問(wèn)，石慶峰找到了北京市在明律師事務(wù)所楊念平律師、黃艷律師。兩位律師詳細(xì)了解了案情后，對(duì)案件進(jìn)行了細(xì)致的研究，從宏觀上擬定了辦案方略。

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辦案掠影

辦案第一輯：復(fù)議之路受阻

2015年8月初，兩位律師就寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府作出的《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》向啟東市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。復(fù)議主要就四個(gè)部分的內(nèi)容展開(kāi)：第一，石慶峰所修建的房屋位于其宅基地范圍之內(nèi)，并不屬于嚴(yán)重違反規(guī)劃的情形，依法屬于可采取補(bǔ)救措施的情形；第二，寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府作出的《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》在程序上并不符合法定要求，不具有正當(dāng)性；第三，石慶峰的房屋已建成多年，寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府現(xiàn)在才進(jìn)行處罰已經(jīng)超出了《行政處罰法》規(guī)定的2年處罰時(shí)效；第四，寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)石慶峰下發(fā)拆違手續(xù)實(shí)際上是因?yàn)槭瘧c峰宅基地面臨征地拆遷且尚未簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，其想要通過(guò)拆違達(dá)到逼遷的目的，在行政管理目的上，不具有正當(dāng)性。

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2015年9月9日，啟東市人民政府作出[2015]啟行復(fù)第37號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》，其認(rèn)為寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府作出的《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》中告知了石慶峰有陳述、申辯和要求聽(tīng)證的權(quán)利，按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十一條、第三十二條及第四十二條的相關(guān)規(guī)定，是作出行政處罰前對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行權(quán)利告知的通知，屬于寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法查處程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，為階段性行政行為，不是最終處理結(jié)果，故對(duì)石慶峰不產(chǎn)生獨(dú)立的、最終的行政法律效力，該通知不屬于行政復(fù)議的受案范圍。因此，啟東市人民政府以上述理由駁回了石慶峰的復(fù)議申請(qǐng)。

復(fù)議之旅的折戟沉沙雖然令石慶峰有些失望，但其維權(quán)決心不減。經(jīng)其授權(quán)，楊念平、黃艷兩位律師很快針對(duì)啟東市人民政府所作37號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》提起行政訴訟。

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辦案第二輯：以司法捍衛(wèi)真理

立案工作完成后，兩位律師帶領(lǐng)整個(gè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了抽絲剝繭式的分析，鑒于此案的復(fù)雜程度以及在“拆違”類案件中的代表性意義，兩位律師針對(duì)此案在所內(nèi)進(jìn)行了模擬法庭，以期在多樣性思維的碰撞下，理清案件爭(zhēng)點(diǎn)，逐一擊破對(duì)方訴訟策略。

2016年3月3日上午9點(diǎn)30分，南通市中級(jí)人民法院第五法庭公開(kāi)審理了本案。黃艷律師出席了庭審，石慶峰的兒子、女婿到庭旁聽(tīng)。庭審中，黃律師主張，寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府作出的《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》給石慶峰設(shè)定了限期拆除的義務(wù)，并明確在其不履行拆除義務(wù)的情況下，鎮(zhèn)政府將予以強(qiáng)制拆除，因此，該通知構(gòu)成具體行政處罰行為，屬于行政復(fù)議受案范圍，啟東市人民政府作出的37號(hào)不予受理行政復(fù)議決定顯屬錯(cuò)誤，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。被告啟東市人民政府的答辯意見(jiàn)則仍然堅(jiān)持鎮(zhèn)政府所作通知告知了石慶峰有陳述、申辯和要求聽(tīng)證的權(quán)利，是處罰前的事先告知，非終局行政行為，不屬于行政復(fù)議受案范圍。

 

訴訟雙方的對(duì)抗?fàn)幾h焦點(diǎn)極為明確——《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》到底屬不屬于行政復(fù)議受案范圍。對(duì)此，身為被告的啟東市人民政府采取了畫(huà)地為牢的應(yīng)訴策略，即堅(jiān)持通知是階段性行為。相形之下，想要獲得勝訴裁判、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的原告方代理律師的辯論之責(zé)來(lái)得艱巨得多。

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一方面，黃律師結(jié)合鎮(zhèn)政府所作通知的內(nèi)容與《江蘇省行政程序規(guī)定》、《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》關(guān)于拆違處罰決定的形式要求，擺出關(guān)鍵事實(shí)——《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》中包含原告基本情況、認(rèn)定的違法建設(shè)事實(shí)、適用的法律規(guī)范、決定內(nèi)容、履行的方式和時(shí)間、行政機(jī)關(guān)的印章和決定日期，顯然是一份違法建設(shè)行政處罰決定；

 

另一方面，黃律師則正面回應(yīng)被告答辯意見(jiàn)，指出其根據(jù)通知中有告知陳述、申辯、申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利之事項(xiàng)就認(rèn)定通知屬于程序性準(zhǔn)備行為的主張不能成立：（1）司法實(shí)踐中，責(zé)令限期拆除之行政處罰決定對(duì)應(yīng)的前期程序性行為的文件名稱一般是《事先告知書(shū)》，而且告知書(shū)的內(nèi)容僅僅是行政機(jī)關(guān)“將來(lái)”可能做出怎樣的決定進(jìn)行陳述，并不會(huì)有、也不能有確定的行政相對(duì)人已經(jīng)構(gòu)成違法的表述和糾正違法的方式、期限等“處置性”內(nèi)容，寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府所做《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》顯然并非如此；（2）雖然寅陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府的通知中有允許相對(duì)人陳述、申辯的權(quán)利的表述，但該部分內(nèi)容實(shí)際已淪為“裝飾”——對(duì)相對(duì)人不利的處理內(nèi)容既已決定，還叫什么陳述、申辯？！實(shí)際上，前述陳述、申辯權(quán)利的表示恰恰掩藏了當(dāng)事人的法定權(quán)利救濟(jì)途徑之內(nèi)容，違反《行政處罰法》、《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》、國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》之規(guī)定。

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秉持著精益求精做好案的原則，訴訟前充足的準(zhǔn)備使得原告方的訴訟策略最終成功，訴訟中嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蛇壿嬎季S與過(guò)硬的辯論能力讓法官最終為原告方所說(shuō)服。2016年4月20日南通市中級(jí)人民法院作出公正判決，認(rèn)定啟東市人民政府所作的37號(hào)復(fù)議決定明顯不當(dāng)，依法應(yīng)予撤銷，并要求其于行政判決發(fā)生效力后三十日內(nèi)重新作出復(fù)議決定。

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律師說(shuō)法

目前，基層人民政府在違法建設(shè)執(zhí)法過(guò)程中亂象十足。以本案為例，一份《限期改正違法建設(shè)通知書(shū)》的內(nèi)容寫(xiě)得似是而非：理解它是事先告知，那么當(dāng)事人不具有拆除房屋的義務(wù)，但你不拆，恐怕日頭一足鎮(zhèn)政府就來(lái)強(qiáng)制拆除了；理解它是限期拆除處罰決定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)不認(rèn)可，說(shuō)你看，這人家寫(xiě)的是通知，還按通知要求告訴你可以申辯、陳述、要求聽(tīng)證。實(shí)踐中，這類事先告知、處罰決定混淆不堪的情況并不少見(jiàn)。那么，究竟如何辨別是事先權(quán)利告知還是別有用心的拆違處罰決定？由專業(yè)律師為你解答：

首先，事先告知的告知內(nèi)容是建筑物有可能被認(rèn)定為違法建筑，建設(shè)者有陳述、申辯和要求聽(tīng)證的權(quán)利，主張建筑物是合法的，并提供相應(yīng)證據(jù)。根據(jù)建設(shè)者主張的事實(shí)，陳述的理由，提供的證據(jù)，行政機(jī)關(guān)再認(rèn)定建筑物是合法還是違法；

其次，事先告知書(shū)不會(huì)也不能設(shè)定建設(shè)者拆除建筑物的義務(wù)，因?yàn)榇藭r(shí)尚未有建筑物一定是違法建筑的認(rèn)定結(jié)果及限期拆除的處罰決定；

再者，如果明確認(rèn)定了建筑物為違法建筑，設(shè)定了建設(shè)者的拆除義務(wù)，甚至表明了建設(shè)者逾期不履行自行拆除義務(wù)的后果是政府強(qiáng)拆，那么，無(wú)論紅頭文件叫決定還是叫通知，里面還有什么其他內(nèi)容，這份紅頭文件就是一份實(shí)實(shí)在在的行政處罰決定。