導(dǎo)讀：2018年6月的一天，在明律師接待了這樣一起案件咨詢：A先生在上海市黃浦區(qū)承租的1600平方米公房突然被當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法部門認(rèn)定為違法建設(shè)，并被下達(dá)了責(zé)令限期拆除違法建設(shè)決定書。理由就是其房屋沒有獲取建設(shè)工程規(guī)劃許可證，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和上海市地方性法規(guī)的規(guī)定。那么，這究竟是一起怎樣的案件呢？沒有規(guī)劃許可的房屋就一定要被限期拆除嗎？城管部門的做法又是否真的經(jīng)得起法律的推敲呢？

 

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作者丨王小明

 

基本案情：1600平方米公房轉(zhuǎn)眼變違建？

A先生于上世紀(jì)90年代在上海市黃浦區(qū)中心地段承租了一棟兩面臨街的兩層樓房，后經(jīng)產(chǎn)權(quán)單位同意加蓋為了六層作為旅店經(jīng)營使用，總面積1600平方米。

1994-1996年間，當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門認(rèn)為涉案房屋的加蓋部分未取得相關(guān)審批手續(xù)，對(duì)產(chǎn)權(quán)單位給予了罰款的行政處罰，但并未提出要同時(shí)拆除加蓋部分進(jìn)行恢復(fù)原狀。

2006年涉案房屋被消防部門認(rèn)定存在重大消防安全隱患，而要消除這些隱患就必須對(duì)樓內(nèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行較大改動(dòng)。在此前后，涉案房屋又被當(dāng)?shù)胤课莨芾聿块T鑒定為局部危險(xiǎn)房屋。

2007年A先生向規(guī)劃部門提出對(duì)房屋進(jìn)行全面修繕的申請(qǐng)，規(guī)劃部門書面答復(fù)同意其進(jìn)行涵蓋室內(nèi)外的結(jié)構(gòu)大修，以消除安全隱患。A先生即采取在上海本地慣用的“拆落地”“暖水瓶換膽”方式對(duì)涉案房屋的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模整修，至2011年工程基本結(jié)束。

2017年，當(dāng)?shù)爻枪懿块T突然向產(chǎn)權(quán)單位下達(dá)了責(zé)令限期拆除違法建設(shè)決定書，認(rèn)定涉案1600平方米房屋均系未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建筑，要求其自行“拆除到底”。A先生不服，向上海市黃浦區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判令撤銷該限拆決定書。法院一審判決駁回其訴訟請(qǐng)求后，其又向上海市第二中級(jí)人民法院提起上訴。市二中院在未開庭審理的情況下即駁回上訴，維持原判。目前，這棟多災(zāi)多難的房屋隨時(shí)面臨著被城管部門強(qiáng)制拆除的危險(xiǎn)，可以說是命懸一線。

法律分析：沒有規(guī)劃許可，就一定要被責(zé)令限拆嗎？

根據(jù)當(dāng)事人描述的上述案情，在明律師想提示大家如下幾個(gè)問題：

其一，90年代規(guī)劃部門只罰款而未決定拆除說明了什么？至少說明兩方面問題。一是根據(jù)90年代施行的《城市規(guī)劃法》第40條之規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。可見，違法建設(shè)在當(dāng)時(shí)可分為“嚴(yán)重影響規(guī)劃”和“影響規(guī)劃尚可改正”兩種程度。既然當(dāng)年規(guī)劃部門僅對(duì)涉案建筑給予了罰款的行政處罰，而對(duì)拆除之事只字未提，那么可以說明涉案建筑雖因歷史原因未辦理規(guī)劃許可，但并沒有嚴(yán)重影響規(guī)劃，不屬于依法必須拆除的情形。根據(jù)行政法領(lǐng)域“最小損害原則”或稱“比例原則”的精神，涉案房屋在今天更不應(yīng)被責(zé)令限期拆除。二是根據(jù)行政法領(lǐng)域違建處置的慣常做法，罰過款的建筑就不宜再認(rèn)定為違建予以拆除。這一樸素的想法為原最高人民法院行政審判庭的法官所認(rèn)可。

其二，涉案房屋于上世紀(jì)90年代即形成了如今的6層、1600平方米的情形，其修建行為發(fā)生于2008年之前。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日起施行，根據(jù)“法不溯及既往”的原則，對(duì)涉案房屋的違建認(rèn)定處置不應(yīng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定。而本案中城管部門卻是直接依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作出的責(zé)令限期拆除決定，這顯然是存在法律問題的。

其三，也是最為重要的一點(diǎn)，即涉案房屋在2007年進(jìn)行危房大修時(shí)事實(shí)上取得了規(guī)劃部門的許可——書面同意其大修計(jì)劃。而自上世紀(jì)90年代以來，涉案房屋的歷次整修、外立面裝飾等均得到了不同行政機(jī)關(guān)的書面認(rèn)可。據(jù)此，從實(shí)體層面來看，涉案建筑絕非什么違法建設(shè)，而是典型的因歷史遺留原因形成的無證但合法的房屋。

需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，在一些法院的裁判思路里，對(duì)于違法建筑類案件存在著審理意識(shí)和審理技術(shù)兩個(gè)層面的誤區(qū)：意識(shí)層面是盲目認(rèn)為裁判必須服從政府的需要；技術(shù)層面是盲目認(rèn)為只要沒有建設(shè)工程規(guī)劃許可證的建筑就是違法建筑，就必須責(zé)令限期拆除。無疑，這一現(xiàn)實(shí)情形并不公正、客觀，會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益構(gòu)成威脅。拿本案來講，A先生最大的困惑就是：這棟房屋存在了數(shù)十年，期間來回折騰有人審批但沒人說是違建，為何突然就變成違建且要拆除呢？

律師提醒：

在明律師最后想提示大家的是，只要是無建設(shè)工程規(guī)劃許可證的房屋，無論你有其他何種審批手續(xù)或文件，在實(shí)踐中都有可能被直接認(rèn)定為違建并責(zé)令拆除。面對(duì)此種令人無奈的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)事人一定只能是做好兩點(diǎn)：一是盡力為自己的房屋補(bǔ)辦證件，罰款該交要交，相關(guān)的證據(jù)要保存好；二是一旦收到責(zé)令限拆決定，要第一時(shí)間委托專業(yè)的行政訴訟律師介入維權(quán)，爭取通過復(fù)議、訴訟將限拆決定撤掉。一旦限拆決定之訴敗訴，對(duì)于當(dāng)事人而言維權(quán)的難度將會(huì)陡增。很多情況下，地方上的律師很難處理好這類“民告官”案件，這也對(duì)當(dāng)事人選擇律師提出了更高的要求。