導(dǎo)讀：政府機(jī)構(gòu)所實(shí)施之行政行為，根據(jù)其目的是針對(duì)社會(huì)上的管理事務(wù)、還是針對(duì)主體自身內(nèi)部管理事務(wù)作為劃分依據(jù)，可將其分類為內(nèi)部行政行為與外部行政行為。簡(jiǎn)言之：內(nèi)部行政行為指導(dǎo)公權(quán)力與公權(quán)力的關(guān)系，外部行政行為指導(dǎo)公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。而具體到政府部門的行政批復(fù)行為，則是一類行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)所賦予的職責(zé)對(duì)其下屬機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的監(jiān)督管理行為，原則上用以指導(dǎo)上、下級(jí)政府部門之間公權(quán)力的關(guān)系，因此屬于內(nèi)部行政行為。但不乏有觀點(diǎn)認(rèn)為，部分行政批復(fù)涉及的特定事項(xiàng)可能對(duì)行政機(jī)關(guān)外部特定組織或成員的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，即該批復(fù)行為所產(chǎn)生的被批復(fù)事項(xiàng)效力及于行政機(jī)構(gòu)外部的特定組織或人員，進(jìn)而影響到了該部分組織或人員的實(shí)際權(quán)益，從而使此類行政批復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠啃姓袨椤９P者將通過最高院等法院判例對(duì)行政批復(fù)可訴性的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理，以期為律師同行與廣大被征收人針對(duì)行政批復(fù)提起訴訟提供一定參考。

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作者丨于易生 北京在明律師事務(wù)所

 

【一、二審判例：以行政批復(fù)為過程性、階段性行政行為為由予以駁回】

在行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)若欲實(shí)施某一項(xiàng)目，通常會(huì)作出多項(xiàng)行政行為。例如，在土地征收補(bǔ)償安置程序中，政府需要分別作出包括征地公告、征地補(bǔ)償?shù)怯?、征地補(bǔ)償安置方案的制定、公告及聽證、征地補(bǔ)償安置方案的報(bào)批及批復(fù)等多項(xiàng)行政行為，來(lái)確保最后補(bǔ)償安置方案作出的程序合法性。為了形成合法的程序鏈條，多項(xiàng)行政行為可能需要跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)的多個(gè)行政機(jī)關(guān)予以實(shí)施。行政批復(fù)，通常被認(rèn)為是最典型的跨層級(jí)的階段性、過程性行政行為。

在一、二審法院的諸多判例中，通常將這種權(quán)力與義務(wù)在行政程序鏈條中不斷流動(dòng)的中間過程，以其尚未對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響，行政行為尚未成熟為由駁回起訴。例如，在武某生、肖某、史某敏等7人與武漢市國(guó)土資源局和規(guī)劃局土地行政管理行政裁定書（（2015）鄂武漢中行終字第00517號(hào)）中，最高法認(rèn)為：“涉案《批復(fù)》，系階段性行政行為，該階段性行政行為只是相關(guān)行政機(jī)關(guān)最終作出拆遷許可行政行為的一個(gè)階段，其并沒有對(duì)范某勇等7人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生確定性的影響，行為尚未成熟”。

【最高院再審判例：行政批復(fù)的實(shí)質(zhì)性外化與形式性外化】

行政批復(fù)的外化，將實(shí)際對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響，也實(shí)際影響到該行政批復(fù)是否滿足可訴性的標(biāo)準(zhǔn)。行政批復(fù)的外化標(biāo)準(zhǔn)，按照性質(zhì)可劃分為實(shí)質(zhì)性外化與形式性外化：實(shí)質(zhì)性外化，即指行政批復(fù)的下達(dá)與實(shí)施，對(duì)除行政機(jī)關(guān)之外的行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響；形式性外化，廣義上指行政相對(duì)人通過一定渠道獲得并了解了行政批復(fù)的內(nèi)容，嚴(yán)格意義上指行政批復(fù)的公告。

最高院通常認(rèn)為，當(dāng)行政批復(fù)同時(shí)滿足實(shí)質(zhì)性外化與形式性外化的條件時(shí)，才產(chǎn)生內(nèi)部行政行為外化的效果，進(jìn)而具備可訴性要求。例如，在河南九象商貿(mào)有限公司與國(guó)家工商行政管理總局商標(biāo)局行政批復(fù)糾紛再審一案中（（2013）行提字第2號(hào)），最高院經(jīng)再審提審后認(rèn)為“上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示的內(nèi)部批復(fù)能否作為可訴的具體行政行為取決于兩個(gè)因素：一是該批復(fù)是否通過一定途徑已經(jīng)外化；二是該批復(fù)是否直接對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生影響……鑒于該批復(fù)已通過一定的途徑公開，客觀上對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生了直接影響”進(jìn)而認(rèn)為涉案行政批復(fù)具備可訴性條件，遂指令一審法院繼續(xù)審理；又如在陳某珠、陳某雄土地行政管理再審審查一案中（（2017）最高法行申8918號(hào)），最高法也承認(rèn)了一審法院對(duì)《批復(fù)》并非內(nèi)部行文，而是對(duì)外產(chǎn)生法律效力的觀點(diǎn)。

【最高院再審判例：應(yīng)由行政復(fù)議進(jìn)行終局性審查的批復(fù)不具有可訴性】

根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第二款之規(guī)定：“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！苯Y(jié)合《行政訴訟法》第十三條之規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。”最高院通常將該條規(guī)定的“行政終局裁決”解釋為（1）國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地決定；（2）省級(jí)人民政府根據(jù)上述決定確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定。將以上兩類情況確定為政府終局裁決，即是排除了司法行為對(duì)此類案件的干預(yù)。不難理解，土地征收行為、行政區(qū)劃勘定屬于國(guó)家行為，政府對(duì)此類行為擁有的專屬職權(quán)，不應(yīng)受或應(yīng)盡量減少受到司法行為的干涉。這一點(diǎn)，集中體現(xiàn)在以最高人民法院裁量征地批復(fù)是否具有可訴性的諸多文書中。

舉例而言，在李某勇、陳某莉與廣西壯族自治區(qū)人民政府其他申訴行政裁定書（（2015）行監(jiān)字第359號(hào)）中，最高院認(rèn)為：“……原告起訴的對(duì)象為廣西自治區(qū)政府桂政土批函[2013]43號(hào)批復(fù)，是廣西自治區(qū)政府依行政職權(quán)對(duì)來(lái)賓市人民政府報(bào)送的武宣縣2012年第六批次城市建設(shè)用地所作的批復(fù)，內(nèi)容涉及土地征收，屬于行政復(fù)議法第三十條第二款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)最終裁決?！弊罱K以起訴不符合人民法院的受案范圍為由裁定不予受理。另如在童某、艾某芬等四人與重慶市人民政府行政征用申訴行政裁定書（（2014）行監(jiān)字第527號(hào)）中，最高院也作出了類似的認(rèn)定。

【律師評(píng)論：行政批復(fù)的可訴性審查，應(yīng)采取獨(dú)立性、實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)】

在大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的今天，作出行政批復(fù)仍是我國(guó)政府機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要一環(huán)。在明律師認(rèn)為，對(duì)政府機(jī)關(guān)作出行政批復(fù)的可訴性審查，應(yīng)采?。?）獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)：將行政批復(fù)作為具體、獨(dú)立的行政行為；（2）實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)：以行政批復(fù)的實(shí)質(zhì)性外化作為行政行為外化的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言：

（一）行政批復(fù)的獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)

上級(jí)政府機(jī)關(guān)能夠?qū)ο录?jí)政府機(jī)關(guān)的請(qǐng)示、申請(qǐng)作出行政批復(fù)，既是一種行政權(quán)力，更是一種行政職責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)最終具體行政行為的合法性，政府機(jī)關(guān)在作出批復(fù)前，必須認(rèn)真履行審查義務(wù)，對(duì)待批復(fù)事項(xiàng)進(jìn)行有效、合理的研究與論證，對(duì)不符合審批標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)予以駁回，對(duì)符合審批標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)予以批準(zhǔn)，并由執(zhí)行機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照批復(fù)事項(xiàng)執(zhí)行；而不能僅從形式上審查待批復(fù)事項(xiàng)，不能“拍腦袋決策”、“拍胸脯保證”，最后“拍屁股走人”。將行政批復(fù)行為作為過程性、階段性行政行為而認(rèn)定其不滿足可訴性標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑是將行政批復(fù)作出單位置于無(wú)司法監(jiān)管的狀態(tài)下，這也不符合“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的題中應(yīng)有之義。因此，按照獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，將行政批復(fù)作為一項(xiàng)獨(dú)立、具體的行政行為，而非階段、過程的行政行為，既是對(duì)行政權(quán)力的肯定，也是對(duì)行政義務(wù)的約束，從而促使行政機(jī)關(guān)審慎履行法定職責(zé)。

（二）行政批復(fù)的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)

按照通說，內(nèi)部行政行為的外化是指行政行為超越其內(nèi)部限制，從而對(duì)外部相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。對(duì)于行政批復(fù)行為的外化，若要求在同時(shí)滿足實(shí)體性外化與形式性外化的情況下，才滿足外化標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑限縮了行政批復(fù)的可訴性，使大量對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)體影響，且未予公告的行政批復(fù)行為淪為權(quán)力恣意生長(zhǎng)的溫床。一項(xiàng)對(duì)于行政相對(duì)人無(wú)實(shí)質(zhì)影響的行政批復(fù)，即使對(duì)其進(jìn)行公告，也不會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠啃姓袨?；而一?xiàng)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政批復(fù)，即便未對(duì)其進(jìn)行公告，也不影響其實(shí)際產(chǎn)生了外部性的后果。因此，對(duì)行政批復(fù)的外部性采取實(shí)體性審查標(biāo)準(zhǔn)，忽略或降低對(duì)其形式性外化的要求，或許更能契合《行政訴訟法》的內(nèi)部含義。

此外，對(duì)于《行政復(fù)議法》第三十條第二款，在明律師認(rèn)為，不應(yīng)將省政府的行政區(qū)劃勘定、調(diào)整、征收土地決定也劃入到政府終局裁決的范疇中去。按照文義解釋，該款規(guī)定的政府終局裁決行為，是根據(jù)行政區(qū)劃勘定、調(diào)整、征收土地決定，省、自治區(qū)、直轄市政府所作出的確認(rèn)自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的行政復(fù)議決定。這里當(dāng)然不包括其所根據(jù)的對(duì)象，即“行政區(qū)劃勘定、調(diào)整、征收土地決定”。因此，涉及省級(jí)政府作出的征地批復(fù)，當(dāng)然包括在行政訴訟可訴性范圍之內(nèi)。