導(dǎo)讀：2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定。試點(diǎn)縣市區(qū)暫停實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的部分條款，按照重大改革于法有據(jù)的原則推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。2018年初的中央一號(hào)文件中，又將深化農(nóng)村土地制度改革作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。很多農(nóng)民朋友都聽(tīng)說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要入市，有機(jī)會(huì)交易土地了，這將是增加收益的好機(jī)會(huì)。不過(guò)，想增收就要弄清楚，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地到底是怎么一回事。農(nóng)民朋友又應(yīng)當(dāng)注意哪些問(wèn)題呢？

【集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是一種什么類(lèi)型的土地？】

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地又分為三類(lèi)：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

其中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)斌曾在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，改革將堅(jiān)持符合規(guī)劃、用途管制。符合規(guī)劃，是指即使取得土地使用權(quán)，要建設(shè)什么也要符合規(guī)劃。用途管制，是指允許入市的只是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地，更不是原來(lái)建設(shè)用地之外的其他農(nóng)用地。

【入市應(yīng)當(dāng)過(guò)“三關(guān)”，得到法規(guī)與政策保障】

2018年12月23日，《土地管理法》修正案草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議，刪去了現(xiàn)行土地管理法中關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人使用。法律的修訂有望掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市障礙，將試點(diǎn)變?yōu)槌B(tài)。

不過(guò)，截至本文發(fā)稿時(shí)《土地管理法》仍未修訂到位。目前我們很難說(shuō)清，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的具體區(qū)別。各地方的改革試點(diǎn)工作，也是開(kāi)展法理研究的過(guò)程。在改革試點(diǎn)中探索宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。正如新華社報(bào)道中所說(shuō)，從理論到實(shí)踐，宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施推廣要過(guò)好三關(guān)——打通試點(diǎn)關(guān)、夯實(shí)確權(quán)關(guān)、過(guò)好法理關(guān)。相較于宅基地改革，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存量較少，布局分散，現(xiàn)狀用途也較為復(fù)雜。所以，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革，同樣要過(guò)好這三關(guān)。

國(guó)家層面，已經(jīng)授權(quán)多地開(kāi)展土地改革試點(diǎn)，并將期限延長(zhǎng)至2019年年底，打通了試點(diǎn)關(guān)。夯實(shí)確權(quán)關(guān)，需要各地政府按照改革要求將土地利用規(guī)劃編制完善，積極排查確定土地性質(zhì)與用途，主動(dòng)辦理權(quán)屬登記。這樣才能保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地符合用途管制的要求。每一塊土地的用途都得到規(guī)劃確定，并且經(jīng)過(guò)確權(quán)登記，后續(xù)的入市才能更踏實(shí)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以什么樣的方式入市、如何實(shí)現(xiàn)交易、交易后能否保障農(nóng)民享受增收價(jià)值成果，這些都需要過(guò)好法理關(guān)。通過(guò)試點(diǎn)摸索出有效方法，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易中各方的角色，才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的權(quán)益得到有力保障。

【統(tǒng)籌集中入市，村民入股分紅，“大興模式”獲好評(píng)】

據(jù)人民網(wǎng)、每日經(jīng)濟(jì)新聞等媒體報(bào)道，在第一批“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)序列的北京市大興區(qū)，采取了“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌、集中入市”的模式。

大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)一共31平方公里，完成城市化進(jìn)程的將近1/3，農(nóng)村的住宅用地將近1/3，剩下的10平方公里集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為各種工業(yè)大院。依靠勞動(dòng)密集、粗放型的服裝、制造、物流業(yè)，西紅門(mén)成為經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)。同時(shí)帶來(lái)了“三多三差”問(wèn)題——流動(dòng)人口多、低端產(chǎn)業(yè)多、安全隱患多，環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施差、社會(huì)治安差。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布不均、碎片化嚴(yán)重，資源難以整合。

針對(duì)此情況，在保證集體土地所有權(quán)不變的前提下，西紅門(mén)鎮(zhèn)成立由27個(gè)村集體為股東組成的盛世宏祥資產(chǎn)聯(lián)營(yíng)公司，統(tǒng)籌2平方公里產(chǎn)生的收益分配。聯(lián)營(yíng)公司作為市場(chǎng)化運(yùn)作主體，負(fù)責(zé)拆除騰退、土地開(kāi)發(fā)、收益分配等業(yè)務(wù)。村民享受聯(lián)營(yíng)公司統(tǒng)籌分配的2平方公里土地收益。

大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)則在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)之間架起橋梁。瀛海鎮(zhèn)通過(guò)“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”模式，推出三宗集體建設(shè)用地共約20萬(wàn)平方米，全部用于共有產(chǎn)權(quán)房及配建設(shè)施。由于省去了土地征收環(huán)節(jié)，不再“必須國(guó)有”，三宗地塊的起始樓面地價(jià)明顯低于周邊國(guó)有土地，這意味著開(kāi)發(fā)商在同等銷(xiāo)售價(jià)格外有了更大利潤(rùn)空間，將有助于吸引更多開(kāi)發(fā)商加入共有產(chǎn)權(quán)住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民作為項(xiàng)目申報(bào)主體，或在與社會(huì)資本聯(lián)營(yíng)的公司中占不低于51%的股權(quán)，以確保村集體和村民分享城市紅利。

大興區(qū)的“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”模式——以鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元。采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等權(quán)重設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)。通過(guò)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源公平配置的統(tǒng)籌，確保了鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)共享和收益平衡。有效解決了傳統(tǒng)用地模式中，單個(gè)農(nóng)戶(hù)、單個(gè)村莊發(fā)展無(wú)法獨(dú)自解決的土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題。

在明律師最后想提示廣大農(nóng)民朋友的是，在遇到改革時(shí)，要過(guò)好前面所說(shuō)的“三關(guān)”。確定土地符合規(guī)劃、得到確權(quán)登記等都是必要的事前準(zhǔn)備，土地入市后的用途不違法，才能放心交易。過(guò)好“三關(guān)”才能讓農(nóng)民朋友在土地改革中受益，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。無(wú)論是宅基地還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，所有者都是集體經(jīng)濟(jì)組織，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是土地改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，使城鄉(xiāng)土地交易逐漸走向平等，同時(shí)也縮小了征地范圍、降低了征地頻率，滿(mǎn)足了城鎮(zhèn)居民和大量外來(lái)人口的居住需求，可謂一舉多得，多方共贏。在明律師仍將持續(xù)關(guān)注農(nóng)村“三塊地”改革的新動(dòng)態(tài)，為廣大農(nóng)民朋友分享其中的新進(jìn)展。