本文結(jié)合一起具體案件探討了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中關(guān)于“重復(fù)起訴”規(guī)定的理解與適用問題。（黃艷/文?作者系北京在明律師事務(wù)所律師）

 

A（男）與B（女）于1979年登記結(jié)婚，并于2002年5月協(xié)議離婚。根據(jù)雙方離婚協(xié)議約定，婚內(nèi)夫妻共同所有房屋分割如下：主房三上三下三層樓、側(cè)屋南面三間及北面第二間歸B所有，側(cè)屋最北面一間歸A所有。

2014年9月，鎮(zhèn)政府作出XXX責(zé)拆決字2014第XXX號(hào)《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》，認(rèn)定前述房產(chǎn)中無證部分系A擅自搭建的建筑物、構(gòu)筑物，并以該建設(shè)行為違反我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條的規(guī)定為由，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定，責(zé)令A自行拆除。

A不服XXX責(zé)拆決字2014第XXX號(hào)《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》，認(rèn)為該宗宅基地于2010年已經(jīng)征為國有，故鎮(zhèn)政府并無職權(quán)認(rèn)定國有土地上的“違建”，并且前述房屋建設(shè)時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施的時(shí)間，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不應(yīng)當(dāng)溯及既往適用。A先后提起了行政復(fù)議、行政訴訟程序，請(qǐng)求撤銷該處罰決定。但是，復(fù)議機(jī)關(guān)及一審法院均認(rèn)定XXX責(zé)拆決字2014第XXX號(hào)《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》符合被告鎮(zhèn)政府法定職權(quán)，且認(rèn)定事實(shí)清楚、正確，適用法律正確，執(zhí)法程序正當(dāng)，維持了該處罰決定。

2015年3月，A提起上訴程序。在此期間，B知曉了鎮(zhèn)政府向A制發(fā)XXX責(zé)拆決字2014第XXX號(hào)《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》的情況，認(rèn)為該處罰決定認(rèn)定的違建中包括了B權(quán)利項(xiàng)下的房屋，但鎮(zhèn)政府并未對(duì)B進(jìn)行調(diào)查，也未實(shí)現(xiàn)進(jìn)行權(quán)利告知，而是遺漏了B這一權(quán)利人，因此，XXX責(zé)拆決字2014第XXX號(hào)《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》存在事實(shí)不清、程序不當(dāng)?shù)冗`法問題，行政執(zhí)法的隨意性程度極高，并嚴(yán)重侵犯了B的合法權(quán)益。據(jù)此，B也向一審法院提起了行政訴訟，要求撤銷前述處罰決定。

鎮(zhèn)政府答辯稱，A已就XXX責(zé)拆決字2014第XXX號(hào)《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》提起行政訴訟，一審法院業(yè)已判決，現(xiàn)A已經(jīng)提起上訴，正由二審法院進(jìn)行審理中。在該案中，鎮(zhèn)政府確認(rèn)的是以A為戶主的農(nóng)村宅基地范圍內(nèi)的違章建筑。本案中，B系該宅基地的共同使用人，該宅基地房屋屬于共同共有。所以，A作為該房屋的戶主，代表了該房屋的共同使用人。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第（八）項(xiàng)規(guī)定，B的起訴構(gòu)成重復(fù)起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法駁回其起訴。

 

●什么是“重復(fù)起訴”？

所謂重復(fù)起訴，是指當(dāng)事人基于同一事實(shí)與理由兩次提起訴訟的情形。在行政訴訟中，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第（八）項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容為：“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴：(八)起訴人重復(fù)起訴的；”根據(jù)該規(guī)定，界定“重復(fù)起訴”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是同一當(dāng)事人以同一訴訟請(qǐng)求和同一事實(shí)理由提起的二次訴訟。如果認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成重復(fù)起訴，人民法院將根據(jù)“一事不再理”原則，作出不予受理或者駁回起訴的裁定。

 

●B的起訴是否構(gòu)成“重復(fù)起訴”？

筆者認(rèn)為，本案中，B的起訴是不符合“重復(fù)起訴”的界定標(biāo)準(zhǔn)的：

首先，B在提起本訴前并未起訴過爭(zhēng)議具體行政行為，故不符合“同一訴訟當(dāng)事人”的主體條件；

其次，B提起訴訟的事實(shí)和理由與A起訴的事實(shí)和理由決然不同——A提起訴訟要求撤銷XXX責(zé)拆決字2014第XXX號(hào)《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》的事實(shí)和理由主要在于不服鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職權(quán)與法律適用，而B提起本訴的事實(shí)和理由則在于爭(zhēng)議具體行政行為遺漏了行政行為相對(duì)人，因此，B的起訴也不存在“重復(fù)起訴”所要求的“同一事實(shí)和理由”特征；

再者，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未規(guī)定拆除違法建筑以戶主為處罰對(duì)象，該類處罰的對(duì)象應(yīng)當(dāng)與涉嫌違建的所有權(quán)人一致——從法律后果而言，一旦認(rèn)定為違建，必將導(dǎo)致物權(quán)滅失。A與B享有的物權(quán)彼此獨(dú)立、平等，任何一方都不能代表另一方處分物權(quán)，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)分別針對(duì)A和B權(quán)利項(xiàng)下的違建面積制發(fā)相關(guān)法律文書，如事先告知書、責(zé)令限期拆除決定書等，并應(yīng)當(dāng)分別針對(duì)A和B履行相應(yīng)執(zhí)法程序。顯然，鎮(zhèn)政府將B權(quán)利項(xiàng)下的財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為A所建違建，一則事實(shí)不清，二則侵害了B的獨(dú)立物權(quán)，B在知曉該具體行政行為后當(dāng)然有權(quán)提起訴訟。

 

●結(jié)語

判斷基于同一糾紛而提起的兩次起訴是否屬于重復(fù)起訴，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的具體訴訟請(qǐng)求及其依據(jù)，以及行使處分權(quán)的具體情況進(jìn)行綜合分析。如果兩次起訴的主體不同，具體訴訟請(qǐng)求也不同，相互不能代替或涵蓋，則人民法院不能簡(jiǎn)單地因兩次起訴基于同一糾紛而認(rèn)定為“重復(fù)起訴”，并依照“一事不再理”的原則對(duì)后一起訴予以駁回。否則，應(yīng)當(dāng)受理的案件不予受理，會(huì)剝奪當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，司法行為也將落入不當(dāng)行使審判權(quán)的境地。