導(dǎo)讀：2018年1月15日，在2018年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明表示，在布置深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革相關(guān)工作時(shí)，要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，即探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。那么究竟什么是宅基地？什么是宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)？什么又是宅基地的“三權(quán)分置”改革的核心呢？

什么是宅基地？

這就應(yīng)該從我國(guó)的土地制度說(shuō)起。根據(jù)《土地管理法》第八條的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，但是并未對(duì)宅基地的概念作出界定。而回到土地管理法第二條的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制（國(guó)有）和勞動(dòng)群眾集體所有制（農(nóng)民集體所有）。由此，規(guī)定了我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地所有權(quán)制度，即土地管理法第八條規(guī)定的城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。

根據(jù)土地管理法第四條規(guī)定，按照土地利用總體規(guī)劃，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。按照土地規(guī)劃用途進(jìn)行利用，并對(duì)各用途土地之間的轉(zhuǎn)化與利用實(shí)行嚴(yán)格管控，是我國(guó)現(xiàn)階段的土地監(jiān)管制度。其中，就建設(shè)用地而言，又分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。因此，宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在集體所有的土地上建設(shè)房屋等主要用于生產(chǎn)生活居住使用的集體建設(shè)用地。

什么是宅基地的所有權(quán)？

土地管理法第八條規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，指的是宅基地集體所有的社會(huì)主義土地公有制度。而所有權(quán)則是物權(quán)法概念。根據(jù)《物權(quán)法》第三十九條的規(guī)定，所有權(quán)是所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。而所謂的不動(dòng)產(chǎn)，是指依自然性質(zhì)或法律規(guī)定不可移動(dòng)的土地、土地定著物、與土地尚未脫離的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分離的其他物。宅基地是用于居住生活使用的建設(shè)用地，在物權(quán)法領(lǐng)域?qū)儆诓粍?dòng)產(chǎn)。在所有權(quán)制度領(lǐng)域，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，在物權(quán)法領(lǐng)域，農(nóng)民集體則是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體，而集體土地所有權(quán)就包括對(duì)集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地以及集體未利用土地的所有權(quán)。所以，集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，由此可以推斷出，宅基地的所有權(quán)主體為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有權(quán)，實(shí)際上是一種由所有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使的集體共同共有權(quán)。物權(quán)法第九十五條規(guī)定了共同共有，即共同共有人對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)共同享有所有權(quán)，這就包括占有、使用、收益和處分的全部職能。但是，物權(quán)法規(guī)定宅基地的管理與使用由土地管理法進(jìn)行規(guī)范，由于我國(guó)的土地公有制度，宅基地的所有權(quán)只能是公有。而按照現(xiàn)行法律制度，宅基地等集體土地的集體所有權(quán)，需要經(jīng)過(guò)國(guó)家征收等環(huán)節(jié)，才能進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流通。

什么是宅基地的使用權(quán)？

宅基地使用權(quán)屬于物權(quán)法用益物權(quán)的范疇。物權(quán)法第117條規(guī)定，用益物權(quán)是指用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)與所有權(quán)的區(qū)別是不能對(duì)他人物權(quán)進(jìn)行最終處分，用益物權(quán)是他物權(quán)、是不完全所有權(quán)。物權(quán)法第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)的概念。宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有的占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。這里有必要說(shuō)明一下宅基地使用權(quán)人的概念。宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，而農(nóng)民集體實(shí)際上是由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的所有成員共同構(gòu)成，土地管理法規(guī)定，宅基地的使用權(quán)人有明確的資格限制，即必須是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份。因此，宅基地使用權(quán)人是獨(dú)立的法律概念，有著特殊的身份資格要求。

什么是宅基地資格權(quán)？

宅基地的資格權(quán)，是與宅基地所有權(quán)、使用權(quán)相一體的權(quán)利。農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，實(shí)際上由每個(gè)具備農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份成員共同行使，由這種成員的身份關(guān)系，產(chǎn)生了所謂的宅基地使用權(quán)，這種因成員引發(fā)的身份權(quán)、所有權(quán)以及使用權(quán)，共同構(gòu)成了宅基地的資格權(quán)。所有權(quán)是完整物權(quán)，本質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而用益物權(quán)是一種對(duì)他物進(jìn)行利用的權(quán)利，是物的使用價(jià)值，因而，宅基地的資格權(quán)，是一種及財(cái)產(chǎn)與身份的雙重權(quán)利。按照現(xiàn)行的土地法律制度，宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)實(shí)際上是三權(quán)合一，不能分開(kāi)的。

宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)是什么？

由于我國(guó)的土地公有制度，宅基地的所有權(quán)只能是公有，即農(nóng)民集體所有或者國(guó)家征收后轉(zhuǎn)變的國(guó)有，而宅基地的資格權(quán)，是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份決定的，由農(nóng)民集體成員的加入和退出產(chǎn)生變化，沒(méi)有所謂的成員身份，就不能產(chǎn)生所謂的所有權(quán)以及資格權(quán)，這兩種權(quán)益是無(wú)法分立的，兩權(quán)由于流動(dòng)性差，也不具備直接的財(cái)產(chǎn)屬性。而能分立的，就是所謂的宅基地的使用權(quán)。將宅基地的使用權(quán)進(jìn)行分立，形成與國(guó)有建設(shè)用地相同屬性的用益物權(quán)，是對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地所有權(quán)以及資格權(quán)的激活，是物權(quán)法對(duì)用益物權(quán)可以流轉(zhuǎn)的應(yīng)有之義。很顯然，宅基地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)的嘗試，是對(duì)我國(guó)的土地制度，以及現(xiàn)行的宅基地制度的突破。綜上所述，宅基地三權(quán)分置的核心，是宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化改革，目的在于實(shí)現(xiàn)宅基地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押等權(quán)限，以更好的發(fā)揮土地的利用效率以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更好的實(shí)現(xiàn)宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)。