導(dǎo)讀：2017年5月，北京在明律師事務(wù)所的梁紅麗律師代理了一起西南某縣的集體土地征收拆遷案件。據(jù)悉，委托人周先生居住的房屋是震后自行建設(shè)的安置住房，其房屋被納入征地拆遷范圍后，因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題未達(dá)成一致，征收方試圖通過“以拆違代拆遷”的形式，迫使周先生搬遷。而當(dāng)周先生向國土部門提起土地違法查處后，卻被予以信訪答復(fù)。國土部門這樣的處理方式合法嗎？查處與信訪之間究竟是什么關(guān)系呢？

【案起：未批先占下的“以拆違代拆遷”】

梁律師代理案件之后，針對征收方即某鎮(zhèn)政府根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作出的責(zé)令限期拆除決定提起行政復(fù)議程序，要求復(fù)議機(jī)關(guān)予以撤銷。同時，針對該征地拆遷的項目名稱，迅速提起了立項、規(guī)劃、建設(shè)用地批復(fù)等信息公開申請。不久，即收到該項目的相關(guān)信息公開回復(fù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)該征地項目未獲得建設(shè)用地批復(fù)手續(xù)，屬于典型的未批先占的違法用地項目。

未批先占、少批多占，屬于在農(nóng)村集體土地征收過程中最常見的違法用地行為。其產(chǎn)生的原因，在于國家為控制建設(shè)用地的增長速度、防止過度的城市建設(shè)對土地資源的浪費(fèi)等問題，嚴(yán)格的對新增建設(shè)用地的規(guī)模進(jìn)行限制。俗話說“高鐵一響，黃金萬兩”，地方政府的拆遷行為也大致相似。土地財政作為地方政府最重要的收入來源，地方政府基于政績以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的考慮，不得不打起了存量建設(shè)用地的主意，這集中體現(xiàn)在對存量的集體建設(shè)用地進(jìn)行的開發(fā)建設(shè)。通常，地方政府會通過協(xié)議拆遷等形式，先凈地后開發(fā)，這樣就會避免繁雜的征地手續(xù)以及國家對新增建設(shè)用地的限制。同時，在協(xié)議拆遷的過程中，如果進(jìn)展的不順利，就會動用涉黑拆遷、株連式拆遷以及“以拆違代拆遷” 等手段，本案就是如此。

根據(jù)《土地管理法》第76條的規(guī)定，未批先占、少批多占等違法用地行為，由縣國土部門進(jìn)行查處，責(zé)令拆除相關(guān)違法建設(shè)并對責(zé)任人進(jìn)行行政處分。在獲得該項目無建設(shè)用地批復(fù)手續(xù)的信息公開材料后，梁律師指導(dǎo)周先生向縣國土局提起針對該項目的《違法用地查處申請》，要求縣國土局依法履行職責(zé)，責(zé)令停止該項目建設(shè)，并依法保護(hù)周先生的宅基地使用權(quán)。然而，縣國土局在收到《違法用地查處申請》后不久，即依據(jù)《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，對周先生作出答復(fù)，告知項目未影響周先生的權(quán)利。很顯然，縣國土局對周先生的查處申請，按照信訪形式進(jìn)行了處理。

集體土地征收拆遷

【法律分析：查處申請能按信訪答復(fù)嗎？】

根據(jù)《信訪條例》第2條的規(guī)定，信訪是指信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。簡言之，信訪是信訪人向人民政府等反映情況、提出建議、意見或者投訴請求的活動。就信訪的受理范圍而言，根據(jù)《信訪條例》第21條第（一）項的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的爭議，不屬于信訪的受理范圍。周先生提起的《違法用地查處申請》是否屬于《信訪條例》的受理范圍呢？根據(jù)西南某省國土廳《國土資源領(lǐng)域通過法定途徑分類處理的信訪投訴請求清單及主要依據(jù)》的規(guī)定，未批先占、少批多占等違法用地行為，屬于區(qū)縣國土部門應(yīng)當(dāng)依職權(quán)立案受理，并依法作出行政處罰的范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第12條關(guān)于受案范圍的規(guī)定，其第（六）項規(guī)定的“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的行為”，屬于行政訴訟的受案范圍。同時，《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第12條第（五）項也規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的，投訴人“與行政行為有利害關(guān)系”。由此可知，周先生向縣國土局提交的《違法用地查處申請》屬于行政訴訟法第12條規(guī)定的行政案件的受理范圍，不屬于《信訪條例》的受案范圍?？h國土局依據(jù)《信訪條例》作出的答復(fù)行為，屬于未依法履行查處職責(zé)并且法律適用錯誤，依法應(yīng)予撤銷。故梁律師指導(dǎo)當(dāng)事人依法提起了針對縣國土局不履行查處職責(zé)的行政復(fù)議。

隨后，責(zé)令限期拆除決定、縣國土局不履行查處職責(zé)的行政復(fù)議行為，因相關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定違法維持該錯誤的行政行為，梁律師依法指導(dǎo)周先生就該兩個行政行為分別提起行政訴訟。在法院審理階段，由于行政機(jī)關(guān)的行政行為違法性明顯，法院對行政機(jī)關(guān)的法律風(fēng)險依法進(jìn)行釋明。鑒于自身行為的違法性以及敗訴后將要承擔(dān)的行政責(zé)任，加之兩案件的本質(zhì)屬于補(bǔ)償安置糾紛，在縣國土局的溝通協(xié)調(diào)下，征收方與周先生在庭下達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，周先生的補(bǔ)償權(quán)益得到有效保障，案件也以周先生的撤訴終結(jié)。

【律師說法：信訪在征收維權(quán)中究竟是干嘛的？】

就本案而言，因?yàn)榭h國土部門引用《信訪條例》對案件進(jìn)行處理，在明拆遷律師不得不對信訪的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行簡述。信訪案件的受案范圍在排除通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的方式后，僅剩下針對行政機(jī)關(guān)工作人員違法違紀(jì)行為向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的投訴和舉報，以及針對行政機(jī)關(guān)相關(guān)行政行為的建議等。而在舉報中涉及刑事案件的，將依法移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事處理，信訪的范圍進(jìn)一步縮小，故試圖通過信訪的方式解決征收補(bǔ)償爭議的維權(quán)目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。而就信訪機(jī)關(guān)的工作機(jī)制而言，根據(jù)《信訪條例》第6條的規(guī)定，信訪部門主要履行下列職責(zé)，即受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項，并對信訪答復(fù)進(jìn)行監(jiān)督，信訪機(jī)關(guān)本身并不直接解決行政爭議。同時，根據(jù)《信訪條例》第20條的規(guī)定，因?yàn)榇嬖谏嫦由縿?、幕后操縱當(dāng)事人擾亂公共秩序、國家安全等風(fēng)險，律師也不指導(dǎo)當(dāng)事人通過信訪的途徑解決拆遷補(bǔ)償爭議。當(dāng)然，信訪權(quán)利作為當(dāng)事人的法定權(quán)利之一，被征收人有權(quán)選擇其作為自己的維權(quán)的方式。但無論如何，它通常不應(yīng)作為主要維權(quán)途徑，尤其是不能替代及時復(fù)議、訴訟、申請查處等法定救濟(jì)程序。