導讀：較國有土地上房屋征收而言，農(nóng)村集體土地上的房屋征收目前沒有專門的法律對其程序作出明確的規(guī)定，只有《土地管理法》及其實施條例、《物權法》等法律有零散的條文提及，且僅僅是原則性的規(guī)定?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二條明確了該條例僅適用于征收國有土地上單位、個人的房屋。相應的，據(jù)此制定的《國有土地上房屋征收評估辦法》也不適用于集體土地上的房屋征收。那么，農(nóng)民的房屋究竟該如何進行價格評估呢？

集體土地在征收與補償上存在的最大問題，就是它的使用權不能進入市場自由交易。即便是近年來的土地流轉政策改革，中央也嚴格控制集體土地的所有權和承包權，放活的僅僅是經(jīng)營權，其目的是為了保護農(nóng)民不因市場資金的注入而流失土地。但問題在于，集體土地上房屋無法像國有土地上房屋一樣做到“地隨房走”，也沒有相應的市場參照，因此以市場價格估算其價值再減去土地成本的評估辦法在集體土地上房屋征收評估過程中難以適用，這是目前各地制定集體土地上房屋征收補償標準時采用成本法計算價值的根本原因。當然《土地管理法》授權省一級政府制定具體標準，而不是參照國有土地上房屋征收評估辦法規(guī)定由專門機構負責評估也是造成這種現(xiàn)狀的重要原因。

基于以上問題的考慮，筆者以為在對集體土地上被征收房屋進行估值時，如何繞開集體土地用益物權的權能缺陷是關鍵。針對不同的集體土地使用情況，筆者提供不同的構想僅作分享：

首先是宅基地上的居住房屋估值，可以直接參照房屋所在地附近國有建設用地上的類似房地產(chǎn)交易實例，即將集體土地上房屋視為國有土地上房屋進行估值，其原因是只有以市場標準對集體土地上房屋估值，才能保證被征收人得到的補償能夠填補其損失；其次是建設用地上經(jīng)營性房屋的估值，對其經(jīng)營性的預期收益也應當予以估算。集體土地的集體所有性質(zhì)不阻礙預期收益的產(chǎn)生，《土地管理法》第四十七條也實際運用了收益法對集體土地征收的補償進行了規(guī)定，因此集體土地上房屋的估值采用收益法并無不當。集體土地上的經(jīng)營性房屋，一些是根據(jù)《土地管理法》第59、60、61條規(guī)定興建的廠房，另一些是農(nóng)民自建的經(jīng)營性房屋，這些土地已經(jīng)轉化為集體建設用地，是一種事實上的建設用地，其形成具有歷史性原因，也為當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展做出了貢獻，很多已經(jīng)成為了被征收人的生活來源，如果不把其經(jīng)營性的預期收益納入補償范圍，被征收人往往會因征收而失去生活來源。

事實上，集體土地上房屋征收應當適用《土地管理法》的有關規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第四十七條的規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！闭魇諘r集體土地上的房屋是作為地上附著物進行補償?shù)模唧w標準由省一級政府規(guī)定，而各地現(xiàn)行的標準大多采用成本法對集體土地上房屋價值進行估算，即以房屋、地上附著物的重置成新價格來求取其價值。具體講，是求取估價對象在估價時點的重置成新價格和折舊，然后將重置成新價格減去折舊來獲得估價對象價值的方法。這種方法最大的弊端在于不能反映對象的期望價值，使得房屋價值被嚴重低估，被征收人的補償獲益遠低于市場獲益，選擇貨幣補償方式的被拆遷人很難用拆遷補償款重建或購置到同等質(zhì)量、同等居住條件的房屋。多數(shù)被拆遷人拆遷后居住條件不僅沒有得到改善，反而降低了。“越拆越窮”，與這一機械適用“成本法”的房屋估值方法有直接的關系。

在救濟的方式和渠道上，集體土地上房屋和國有土地上房屋也因其價值估算的方法不同而有所差異。集體土地上房屋征收在沒有專門法律對其進行規(guī)定的情況下，《土地管理法》直接授權省一級政府制定補償標準，被征收人的權利救濟就會相對欠缺一些。而《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定更是把被征收人的救濟手段限制在了申請裁決的范圍，且規(guī)定征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施，這與國有土地上被征收房屋實施評估時被征收人的救濟手段有著明顯差別。因此在司法實踐中，多數(shù)法院也會受理針對省一級政府制定的補償標準提起的行政訴訟，這種操作也符合《行政訴訟法》與《土地管理法實施條例》之間的法律位階關系。

隨著集體土地上房屋征收相關法律不健全的問題日漸顯露，各方也都在采取相關措施進行補救。《土地管理法》的修正案也在制定之中，從目前公布的征求意見稿來看，對集體土地上被征收人的權益將會有更進一步的保護?！吨屑o委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關于加強監(jiān)督檢查進一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》中也有集體土地上房屋拆遷參照《國有土地上房屋征收與補償條例》精神執(zhí)行的規(guī)定。最高法《關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》也明確指出對于已征收但未補償且已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)的原集體土地上的房屋，可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定進行補償，可以說第590號令對集體土地上房屋征收的精神和思路做出了指導，相應的集體土地上房屋征收評估也有望出臺規(guī)范化的程序。因為從目前的實踐情況來看，各地法院和政府在集體土地上房屋征收問題處理過程中已經(jīng)不自覺地在運用國有土地上的思路來尋求解決了。

在明拆遷律師最后想指出的是，法律總是具有一定的滯后性，尤其是行政法領域，但相對人的權益不能因此得不到保障。一方面，作為征收方和補償標準的制定者，政府應當充分考慮被征收人的利益，制定相對合理的補償標準；另一方面，司法救濟作為公力救濟的最后手段，在法律缺位時應當敢于擔責，為被征收人提供救濟途徑。在新的土地管理法遲遲不能落地的情況下，集體土地上房屋征收仍存在通過評估、估價環(huán)節(jié)加以維權的可能性，復核、申請專家鑒定等救濟手段在一些地方也是可行的。廣大被征收人應當充分調(diào)動此階段可供運用的程序資源，依法維護自身權益。我們也期待著集體土地上房屋征收程序規(guī)范合理化能夠早日到來。