導(dǎo)讀：2019年10月27日上午，由北京在明律師事務(wù)所、《法律與生活》雜志社共同主辦的第八屆在鳴行政法治論壇暨“《土地管理法》修訂理論和實務(wù)的新動向”主題研討會在北京在明律師事務(wù)所隆重舉辦。會上，北京大學法學院教授、著名行政法學家姜明安，中國人民公安大學副教授楊俊鋒針對與農(nóng)村土地征收制度改革高度相關(guān)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等問題進行了一針見血、頗具見地的闡述。那么，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一被農(nóng)民朋友視為重大利好的蛋糕究竟容不容易吃到呢？新《土地管理法》在2020年1月1日施行前尚存在哪些待解的實施中的疑問呢？

【專家觀點一：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會縮小征地范圍嗎？】

與會專家指出，本次《土地管理法》修改的最重大亮點，當屬集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的入法。原《土地管理法》第43條的規(guī)定被刪除，非農(nóng)建設(shè)不再必須征地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地也能滿足一部分的建設(shè)需要。

從土地性質(zhì)上上，新法強調(diào)的是“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”才能入市，不包括農(nóng)村宅基地和公益性建設(shè)用地。故此，從范圍上講并不大。

其次，我們勢必要考慮投資者的需求。他們真正感興趣的還是城邊村、城郊村這些離城市相對近，交通相對便捷的農(nóng)村。位置偏遠的深山老林里自然也有需求，也可以搞精品民宿客棧、咖啡館、印染作坊一類，但其建設(shè)規(guī)模并不會太大。

此時，我們需要了解一下與《土地管理法》同時通過的《城市房地產(chǎn)管理法》。其第9條明確規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。

這就是說，對于上述投資者容易看得上的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，還是只能走征收程序，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在法律上仍存在障礙，需要進一步修法。

所以，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市新規(guī)的出發(fā)點無疑是好的，但究竟能在多大限度上起到“縮小征地范圍”的作用，的確還需要新法及其配套規(guī)定施行后再去觀察。

【專家觀點二：聽證會召開有限制，人大監(jiān)督宜介入】

根據(jù)新修訂的《土地管理法》，擬征地公告期間須就征收范圍、征收目的等問題廣泛聽取農(nóng)民意見，但到了要求聽證這步，卻只能是“多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的”，縣級以上地方人民政府才應(yīng)當組織召開聽證會。

同時，在整個征收土地過程中，地方政府的權(quán)力明顯較為集中，既是征收的發(fā)起者又是其主要實施者，還依法負責就補償標準爭議協(xié)調(diào)、裁決。秉持“人不能做自己的法官”這一法律原理，土地征收領(lǐng)域的外部監(jiān)督似乎是有待提升的。

與會的多位專家均認為可考慮引入地方人大的監(jiān)督，必要時對牽涉征地的事項要經(jīng)人大會議討論決定，來強化對地方政府行使行政管理職權(quán)的監(jiān)管，進一步保護被征地農(nóng)民的正當權(quán)益。

【專家觀點三：征地款怎么分，要發(fā)揮基層民主】

與會專家一致認為，新法將原有的年產(chǎn)值倍數(shù)補償標準修改為征地區(qū)片綜合地價是一項直接關(guān)乎被征地農(nóng)民補償利益的重要舉措。

但隨之而來的疑問就是，征地區(qū)片綜合地價計算起來非常復(fù)雜、專業(yè)，究竟怎樣才算是“公平、合理”，判定起來會有難度。

根據(jù)《土地管理法》第48條的規(guī)定，制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。

按照此前國土資源部的相關(guān)文件，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶是有權(quán)在區(qū)片綜合地價的制定環(huán)節(jié)參與意見的。但如何落實還有待進一步的配套措施。在明律師在論壇上建議：各類公告不能僅僅張貼在公共場所，還要送達到受征收影響的村民個人，這樣才能落實村民的知情權(quán)和參與權(quán)。

此外，征地補償款在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配也是一個老大難問題。實踐當中很多地方都是村委會代行集體經(jīng)濟組織的職權(quán)。

故此，村集體經(jīng)濟組織的自我管理自我服務(wù)能力究竟能否與土地制度改革措施相匹配和適應(yīng)，由此引發(fā)的新的問題和矛盾又該如何解決，長期存在于農(nóng)村基層的逼簽、幫拆甚至村委會出征收補償決定等怪現(xiàn)象能否得到遏制，都是《土地管理法》在施行后可能產(chǎn)生挑戰(zhàn)之所在。

對此，專家強調(diào)，在征地補償款分配上要發(fā)揮基層民主，分配方案至少要得到2/3村民或村民代表的支持。