農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出，始終是農(nóng)村土地制度改革中的重要內(nèi)容，也牽涉到廣大農(nóng)戶的切身利益?！坝羞M有出”本來是事物的常態(tài)，對于舉家進城工作直至落戶的農(nóng)民而言，家中本就面積不大的承包地的確有被重新整合利用的價值。
作者 | 杜崢
眾所周知，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導(dǎo)意見》，已于2020年7月31日試行，充分考慮我國現(xiàn)行法律制度的現(xiàn)狀，將類案檢索定位為具有中國特色的、成文法體系下的具體制度，強調(diào)法官對指導(dǎo)性案例的參照和對其他類案的參考，旨在實現(xiàn)法律的統(tǒng)一適用。
簡單來說，最高人民法院推出該“意見”，就是為了避免“同案不同判”。
結(jié)合實際審判工作，類案檢索的范圍一般包括：最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例；最高人民法院發(fā)布的典型案例及裁判生效的案件；本省(自治區(qū)、直轄市)高級人民法院發(fā)布的參考性案例及裁判生效的案件；上一級人民法院及本院裁判生效的案件。
這些指導(dǎo)性案例，在同類案件中極具復(fù)雜性、代表性，可為各地方法院將來判決同類案件提供參照。
北京在明律師事務(wù)所督導(dǎo)律師劉博韜，曾經(jīng)代理過一樁土地征收案件，就被納入了最高人民法院發(fā)布的典型案例及裁判生效的案件。它源于西南某市的區(qū)政府以國有土地房屋的法律法規(guī)對集體土地進行征收，最終由最高人民法院糾錯并予以確認，在同類案件中罕見而又典型，極具代表性。
事發(fā)西南地區(qū)某市，這里因坐擁全世界最大的瀑布群“黃果樹瀑布群”而獲得“中國瀑鄉(xiāng)”的美名。2017年4月，該市瀑秀區(qū)政府在其治下的鳳凰村、玄武社區(qū)蕩起了第一波漣漪：通過鳳凰村的村務(wù)財務(wù)公示欄、玄武社區(qū)的居民委員會張貼布告的形式發(fā)布公告，這兩個地區(qū)即將進行棚戶區(qū)改造，入戶登記調(diào)查工作馬上開始；同時，區(qū)政府還發(fā)布了關(guān)于棚戶區(qū)改造項目的征收補償方案（征求意見稿），聲稱將以國有土地上房屋的標準進行征收。文字雖然靜默，能量卻不亞如虎嘯龍吟的瀑布，激蕩著每一位住戶的心。
同年8月，區(qū)政府按照《國有土地上房屋征收與補償條例》，作出“19號征收決定”及補償安置方案，并予以公示。面對這個結(jié)果，一些原住戶認為，區(qū)政府作出的征收決定在實體和程序上違法，損害其合法權(quán)益，遂提起訴訟，請求判決撤銷19號征收決定。
2017年年底，北京在明律師事務(wù)所督導(dǎo)律師劉博韜接受委托，來此地了解案情。這片計劃中的改造區(qū)域，毗鄰從城東側(cè)進入市區(qū)的主要街道，多是臨街的普通住宅，比那些臟亂差的城中村環(huán)境好很多。到了鳳凰村，以汪賢文先生為代表的三十多戶村民向劉博韜律師陳述案情，并表達了訴求。當時，這些村民的情緒波動很大，首先是對這個征收決定很不情愿，其次還是比較慌張的，他們覺得這是政府作出的征收決定，恐怕只能服從。
為什么這些權(quán)利人覺得自己的合法權(quán)益被損害了呢？
劉博韜律師介紹：“如果補償安置的話，是安置樓房，而且是異地安置，也就是說并不在村莊原來的位置，根據(jù)情況不同，有近有遠，而這些人還想爭取擁有自己的宅基地，一戶一宅。
雖說是進行棚戶區(qū)改造，當?shù)卮迕襁€是有一部分耕地的，這樣一來，要是全上樓的話，一些機械設(shè)備、農(nóng)具就沒有地方放；另一方面，他們這個村子緊鄰由東往西進入城區(qū)的主路，路邊這一排做成了臨街門面，有賓館、飯店，也有出租出去給別人做生意，收入還是不錯的，按照補償安置方案，全都上樓，這部分收益就沒有了。”總之，在村民們看來，當時的補償安置條件，既會降低當下的生活水平，又會影響其長遠生計。
這些村民一度不明白，自己家的宅基地原本屬于集體土地，怎么現(xiàn)在要按照國有土地的標準進行征收呢？原來，早在2007年，省人民政府已經(jīng)作出56號批復(fù)，同意將瀑秀區(qū)東關(guān)辦事處鳳凰村、玄武村的集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時批準將該集體農(nóng)用地、兩村的集體建設(shè)用地及集體未利用地征收為國有，作為該區(qū)2006年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2018年8月10日，市中級人民法院一審的時候，瀑秀區(qū)政府也出具了56號批復(fù)，“當時我們所有的人，原告、被告、人民法院，都認為他們房屋所在的土地，已經(jīng)被省政府的56號征地批復(fù)征收為國有了?！眲⒉╉w律師介紹，也就是說，一審是按照國有土地來處理的，“區(qū)政府以《國有土地上房屋征收與補償條例》作出征收決定，首先從土地性質(zhì)上來講，包括從職責權(quán)限來講，在當時的認識上，是正確的?！?/p>
并且，一審法院認為，征收決定符合公共利益，依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條第四項，“由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要”；第五項，“政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要”……從這兩項來講，可以判斷，這個棚戶區(qū)改造是符合公共利益的，這一點上雙方的認識是沒有差異的。
那么，一審時雙方的分歧點主要在哪里呢？
“我們一直認為，關(guān)于立項、規(guī)劃等等環(huán)節(jié)和作出征收決定存在一個倒置的問題，也就是說，應(yīng)該先有因再有果，它把果放在前把因放在后，這是一個程序違法；另外還存在一個，征收補償安置的資金是否足額到位、專款專用的問題。這些都是嚴重違反《國有土地上房屋征收與補償條例》的。”劉博韜律師說。
而針對上述訴訟請求，一審法院認為，征收主體合法，符合公共利益需要，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，并納入全國棚戶區(qū)改造計劃，且依法進行了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，對征收補償方案進行了論證、公布、征求公眾意見，雖然程序上存在瑕疵，但不足以影響房屋征收決定的整體合法性。因此，一審法院遂判決駁回汪賢文的訴訟請求。
汪賢文不服，向省高級人民法院提起上訴。二審于2019年4月16日開庭。
經(jīng)二審法院查明，瀑秀區(qū)人民政府出具的建保函75號僅用于融資貸款，不能作為區(qū)政府立項的證明。因此，區(qū)政府作出的征收決定，存在立項、規(guī)劃等等方面違反法定程序，并且存在補償安置費用沒有足額到位、專戶專儲、?？顚Ｓ玫膯栴}。依據(jù)《行政訴訟法》第七十條第三款，“違反法定程序的”，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為，二審法院認為涉案征收決定違反了重大法定程序，應(yīng)當予以撤銷。
但是，行政行為應(yīng)當撤銷的問題，就涉及到了《行政訴訟法》關(guān)于哪種情形應(yīng)當確認違法而不撤銷的情況。據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第一款，“行政行為依法應(yīng)當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的”，人民法院應(yīng)判決確認違法，但不撤銷行政行為。本案涉案征收項目是政府重要的安居保障性工程，公益屬性明顯，一旦撤銷將會損害更大的公共利益，因此，在綜合考慮涉案征收項目的性質(zhì)、實施進度、被征收區(qū)域?qū)傩缘惹樾魏螅J為涉案征收決定應(yīng)當確認違法。
最終，二審法院判決：一、撤銷一審行政判決；二、確認區(qū)政府針對汪賢文作出的19號征收決定違法，但其請求撤銷19號征收決定的理由不充分，不予支持。
二審判決過后，這三十幾戶村民認為翻盤的可能性不大了，但大家依然心有不甘。在律師的鼓勵與建議下，汪賢文又做了一次努力：針對當年那個將集體土地收為國有的“56號批復(fù)”，向省人民政府申請行政復(fù)議。省人民政府于2019年5月6日作出黔府行復(fù)駁字〔2019〕14號《駁回行政復(fù)議申請決定書》（以下簡稱14號復(fù)議決定）認為，2019年4月25日，區(qū)政府出具了一份情況說明書，確認該批復(fù)不涉及汪賢文的土地。也就是說，他的土地還是集體土地，一、二審法院認定案涉土地的性質(zhì)錯誤！
劉博韜律師表示：“集體土地，征收方只能是省政府、國務(wù)院，而區(qū)政府作為縣級人民政府，只有實施的職責而沒有征收的權(quán)力。是實施行為，而不是征收行為?！?/p>
我國土地性質(zhì)分為國有土地和集體土地。國有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但依照我國法律法規(guī)，二者在征收主體、征收對象、征收程序、征收補償安置內(nèi)容和方式等方面均存在明顯區(qū)別。從征收程序看，國有土地上房屋征收主要依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的程序進行；而集體土地征收主要依據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》規(guī)定的程序進行。因此，行政機關(guān)針對不同征收對象實施征收時，應(yīng)當區(qū)分土地性質(zhì)適用不同的征收程序。
拿到本案的關(guān)鍵性證據(jù)，汪賢文向最高人民法院申請再審，并提交了14號復(fù)議決定。
庭審中，再審法院對案涉征收項目推進情況進行了核實，瀑秀區(qū)政府庭審中稱因受貸款政策影響存在資金缺口，導(dǎo)致案涉征收項目已暫緩?fù)七M，被訴19號征收決定涉及505戶，已簽訂補償協(xié)議100余戶，但實際拆除房屋較少。另查明，區(qū)政府作出的19號征收決定所確定的征收范圍內(nèi)均為集體土地上的房屋，且絕大部分集體土地未經(jīng)省級人民政府批準征收為國有，雖有小部分在省人民政府作出的56號批復(fù)范圍內(nèi)，但并未按集體土地征收法定程序組織實施征收和補償。
“按照最高院的司法解釋，如果土地已經(jīng)被征收，但是征收時沒有補償安置的，現(xiàn)在已經(jīng)列入城市規(guī)劃區(qū)的權(quán)利人，可以依法向法院提起訴訟，一般應(yīng)予支持。”劉博韜律師解釋說，由于《土地管理法》在2020年1月1日產(chǎn)生更替，舊管理法規(guī)定農(nóng)村土地征收賠償標準由土地補償費、安置補助費、青苗費、地上附著物補償費構(gòu)成，“之前集體土地上的房屋，主要列入地上附著物這一塊，相對來說是比較低的。”而在新的法條中，在剛剛說到的這四個方面的基礎(chǔ)上，把“農(nóng)村村民住宅”單獨作為了一項補償。原來是四項，現(xiàn)在是五項?！皩τ谵r(nóng)村村民的宅基地及地上房屋的補償，過去這么多年以來出現(xiàn)了這么多糾紛和矛盾，從國家層面是比較重視的，再結(jié)合剛才說到的司法解釋來講，是在逐步提高農(nóng)村村民的補償了?！?/p>
最高人民法院認為，瀑秀區(qū)政府所作19號征收決定超越法定職權(quán)，缺乏法律依據(jù)，原審判決認定事實不清，適用法律錯誤。
那么，是否由于征收涉及公共利益，便不可撤銷呢？
結(jié)合區(qū)政府提交的相關(guān)證據(jù)材料，再審法院認為本案具有如下特點：第一，案涉征收項目推進困難；第二，案涉征收項目范圍內(nèi)實際拆除房屋較少；第三，案涉征收項目無明確推進計劃；第四，就社會效果來看，判決撤銷西秀區(qū)政府作出的19號征收決定，既有利于保護當事人的合法權(quán)益，又有利于化解項目久拖不決的困境。因此，本案被訴19號征收決定具備撤銷的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
就在2020年9月29日，最高人民法院作出終審判決，撤銷一審、二審行政判決，并撤銷區(qū)政府19號征收決定。汪賢文等三十幾戶的利益最終得到了保障。
盤點本案，劉博韜律師認為，對于土地性質(zhì)、權(quán)屬，應(yīng)當在征收之前作出調(diào)查，這一點在590號令里是有明確規(guī)定的，而各地政府卻常常忽略這個問題。一是基層工作人員的認識問題，他們認為當初有征地批復(fù)后者其他手續(xù)，想當然地認為這一塊的性質(zhì)是什么樣的；還有一個是重視程度的問題。比如國有土地上的房屋征收，在征收決定作出之前，要對未經(jīng)登記的房屋作出調(diào)查、認定和處理，這個規(guī)定非常明確，但是在各個地方能夠真正做到征收決定作出之前，對未經(jīng)登記的房屋作出調(diào)查、認定和處理的，少之又少。
這件持續(xù)了三年多、由最高人民法院再審才塵埃落定的案子，成為了“類案檢索”中的指導(dǎo)性案例，具有深遠的影響和重大意義。
其重要意義之一就在于，關(guān)于征收涉及公共利益概念的認定。首先，這個棚戶區(qū)改造，是公共利益，因為它符合590號令的規(guī)定。但是，只要涉及公共利益就一定不能撤銷嗎？很顯然，這個案件涉及公共利益被撤銷了。撤銷的理由是什么？最高院認為，涉及公共利益，但撤銷以后并不一定會損害重大公共利益，本案就具備撤銷的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
另一個重要意義是，關(guān)于兩種不同性質(zhì)土地上的房屋，征收主體、法律依據(jù)、征收對象以及實施程序區(qū)別的問題。本案是用國有土地房屋的法律法規(guī)對集體土地進行征收，這種情況時不時在各地案件中都會碰上，而由最高院糾錯并最終確認的情況，還是比較少見的。
雖說我國不是判例法國家，但是為了統(tǒng)一適用裁判標準，最高院也指出了類案檢索的指導(dǎo)意見，即不能同案不同判。像這起征地拆遷案例，就可以作為最高院所作出的判決中對于各地方法院同類案件具有指導(dǎo)意義的判決。
