導(dǎo)讀：據(jù)新華社報道，6月30日召開的中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》 ，標(biāo)志著依托《土地管理法》修訂而蓬勃開展的農(nóng)村宅基地制度改革開啟了全國范圍內(nèi)的全面試點。那么，千呼萬喚始出來的農(nóng)村宅基地制度改革究竟有怎樣的原則、底線必須遵守？改革的核心舉措又是什么？眼下備受爭議的整村撤并、農(nóng)民上樓又給我們敲響了怎樣的警鐘呢？
在明律師認(rèn)為，此次重要會議上涉及宅基地制度改革的部分主要提及了兩大問題——改革思路和原則底線。
改革思路
保障資格權(quán)，放活使用權(quán)
會議指出，深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法……
這一組簡短的表述中卻蘊含著豐富的訊息?！奥鋵嵳丶w所有權(quán)”主要體現(xiàn)在宅基地的準(zhǔn)確勘測及其基礎(chǔ)上的確權(quán)登記，這項工作擬于2020年年底前完成，也不存在太大的爭議問題。
“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”是宅基地“三權(quán)分置”理論下的全新提法，是重要的改革創(chuàng)新舉措。對這一新概念的理解可著重于兩個方面：
一是“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”與本集體經(jīng)濟組織成員資格這一身份問題密切相關(guān)。有“資格”才有“資格權(quán)”，而“資格”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)暫無法律法規(guī)層面的明確規(guī)定，目前有賴于各地方的政策、文件及司法實踐中的一些通行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
農(nóng)民朋友們需要清楚的是，“資格”主要與戶籍狀態(tài)和生產(chǎn)生活關(guān)系相關(guān)，同時與村民是否實際享有村民權(quán)利、履行村民義務(wù)和村民會議、村民代表會議的確認(rèn)有關(guān)。
保住自己的“資格”，資格權(quán)這一概念才能在改革試點中發(fā)揮保障農(nóng)民宅基地權(quán)益的作用。
二是享有“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”并不意味著農(nóng)民必須實際占有、使用宅基地及其上房屋。某種意義上講，“資格權(quán)”是一種權(quán)利，而并非一種實際狀態(tài)。
譬如在一些地區(qū)開展的“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”“整村撤并”等項目中，搬進(jìn)集中安置社區(qū)的農(nóng)民客觀上已經(jīng)失去了對原宅基地的占有、使用權(quán)利，但其“農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”和前述“資格權(quán)”仍得以保留。
換言之，只有通過“資格權(quán)”的確權(quán)登記促使農(nóng)民自主自愿地將祖祖輩輩居住的宅基地流轉(zhuǎn)、騰退出去，宅基地制度改革才有繼續(xù)向下推動的空間。農(nóng)民繼續(xù)堅持占有、使用宅基地，那么改革就基本上無從談起。
當(dāng)然，“資格權(quán)”絕不是一項虛無的權(quán)利，農(nóng)民將憑借這一權(quán)利獲取參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生收益分紅的資格。在一些地方此前開展的試點中，宅基地流轉(zhuǎn)的“指標(biāo)”是可以拿來向銀行申請抵押貸款的。
最后，要適度放活的將會是宅基地及其上房屋的使用權(quán)。我們結(jié)合上海市最新發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強本市農(nóng)村宅基地管理工作的通知》來看看宅基地使用權(quán)是如何被“盤活利用”的：
鼓勵村集體和農(nóng)民通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老休閑等產(chǎn)業(yè)。
支持返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置住宅發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目。引導(dǎo)有實力、有意愿、有責(zé)任的各類市場主體有序參與盤活利用工作。依法保護(hù)各方合法權(quán)益，推動形成多方參與、合作共贏的良好局面。
城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過20年。合同到期后，雙方可以另行約定。
這里稍微解釋一下“20年”租賃期限的依據(jù)。根據(jù)《合同法》的規(guī)定，20年是租賃合同的最長期限。這一規(guī)定被即將施行的《民法典》所繼續(xù)采納：
第705條——租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期限屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同；但是，約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年。
在農(nóng)村閑置宅基地和房屋盤活利用中強調(diào)這一期限，旨在杜絕類似此前農(nóng)用地被“以租代征”現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保宅基地及其上房屋繼續(xù)穩(wěn)穩(wěn)造福于農(nóng)民。
上海市的《通知》中還提及了這樣的內(nèi)容：
鼓勵村集體積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
閑置宅基地盤活利用產(chǎn)生的土地增值收益要全部用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。對進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，各區(qū)在推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的同時，可以多渠道籌集資金，鼓勵其自愿有償退出宅基地。
這事實上就是對近期廣為熱議的“撤村并居”類項目的表述。簡言之，在完全符合政策導(dǎo)向和合理程序的基礎(chǔ)上，這類項目并非一無是處，反而是改革試點可能的操作方式之一。
原則底線
3條底線不容突破
會議指出，要堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。
這3條底線業(yè)已成為農(nóng)村宅基地制度改革試點中一以貫之的原則底線，在各地區(qū)的相關(guān)文件中均明確提及。
“守住土地公有制性質(zhì)不改變”，即“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地”（上海市《通知》）。
農(nóng)村宅基地系農(nóng)民集體所有的保障農(nóng)民居住生活需要的土地，不允許城鎮(zhèn)投資者將其以任何形式購買成私宅，更不允許“違建別墅”“小產(chǎn)權(quán)房”的肆意滋長。
“耕地紅線不突破”即重點強調(diào)不得肆意改變土地用途性質(zhì)，在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的情況下侵占農(nóng)用地尤其是永久基本農(nóng)田。“違法占地”行為輕則會被罰款、清理，重則會被追究刑事責(zé)任。
同時，在“增減掛鉤”中也要確保農(nóng)用地面積不減少，增加建設(shè)用地指標(biāo)要以確保農(nóng)用地面積為前提。
“農(nóng)民利益不受損”在改革試點中包含最多的內(nèi)容。
上海市《通知》中對其的表述如下：充分保障農(nóng)戶宅基地申請權(quán)利和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回宅基地使用權(quán)人合法取得的宅基地。
要充分保障集體經(jīng)濟組織及其成員民主權(quán)益，集體決策和公開公示等相關(guān)程序要切實履行到位。
任何宅基地改革試點舉措都必須遵守兩點最重要的原則——尊重農(nóng)民意愿，不搞強迫命令“一刀切”；保障農(nóng)民民主權(quán)利，確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)嚴(yán)格依據(jù)《村民委員會組織法》等規(guī)定堅決落實。
一旦農(nóng)民不愿意，想不通，任何組織和個人都不得“硬上”“蠻干”，否則就觸碰了改革試點的底線，必須迅速堅決地予以糾正。
在明律師最后要提示廣大農(nóng)民朋友的是，宅基地制度改革試點此前若干年已在試點地區(qū)的市、縣一級行政區(qū)域進(jìn)行了探索嘗試，《方案》的出臺將意味著其將依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定在全國范圍內(nèi)鋪開，這勢必將對農(nóng)民的宅基地權(quán)益產(chǎn)生直接且重大的影響。我們希望大家能夠牢牢把握住改革發(fā)展契機，在熟悉、掌握相關(guān)法律政策規(guī)定的前提下充分表達(dá)自己的真實意愿，作出經(jīng)得起時間檢驗的重要選擇。而對于其中遇到的具體問題、困惑，可及時咨詢專業(yè)拆遷律師尋求法律幫助，確保自己的宅基地權(quán)益不受侵害。
