魯法行談

? 裁判要點

1.被征收人提起強拆訴訟是否符合法定起訴條件的審查

因房屋被強制拆除而引發(fā)的行政訴訟。此類案件中，行政機關在強制拆除房屋前未制作、送達書面法律文書的，因強制拆除行為系事實行為，當事人想要獲得行政行為主體的相關信息和證據(jù)往往比較困難。法院在審查此類案件的起訴條件時，應根據(jù)案件具體情況合理分配舉證責任，適當降低符合起訴條件的證明標準，只要相關證據(jù)能夠證明被訴行政機關作出該行為具有很大可能性，就應認定起訴有事實根據(jù)，以充分保障當事人的訴權。在判斷被告是否適格時，被訴行政機關在被征收人未簽訂拆遷補償安置協(xié)議，自愿交出房屋的情況下，具有強制拆除位于被征收房屋的動因。除非其能夠提供證據(jù)證明案涉房屋是由其他責任主體自行決定拆除的，否則就應推定是被訴行政機關組織實施了強制拆除行為。

2.公安機關對財產(chǎn)毀損已立案偵查但一直未作出結論，人民法院如何審理強拆訴訟案件

首先，被征收人的起訴符合法定條件，強拆訴訟案件無須等待偵查終結即應繼續(xù)審理。其次，即便人民法院認為案件審理須以公安機關偵查結論為依據(jù)，也應參照適用根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十七條第一款第六項的規(guī)定，裁定中止訴訟。人民法院受理案件后又以缺乏事實根據(jù)、起訴條件不成熟為由，裁定駁回起訴，適用法律錯誤。再次，在公安機關遲遲未作出偵查結論的情況下，人民法院應當及時征詢公安機關的意見。如果公安機關在合理期限內(nèi)一直未確定有犯罪事實，人民法院亦應綜合全案情況進行審查處理，否則被征收人將會因為公安機關久偵未結而無法通過訴訟及時維護自己的權益。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行再21號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：沈家勇，男，1973年4月15日出生，漢族，住湖北省南漳縣。

委托訴訟代理人：何殤（系沈家勇之妻），女，1971年2月5日出生，漢族，住湖北省南漳縣。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：湖北省南漳縣人民政府，住所地湖北省南漳縣城關鎮(zhèn)萬山路**。

法定代表人：肖力，該縣人民政府縣長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：湖北省南漳縣城關鎮(zhèn)人民政府，住，住所地湖北省南漳縣城關鎮(zhèn)水鏡大道**/div>

法定代表人：祝佩強，該鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長。

再審申請人沈家勇因訴湖北省南漳縣人民政府（以下簡稱南漳縣政府）、湖北省南漳縣城關鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱城關鎮(zhèn)政府）確認強制拆除行為違法一案，不服湖北省高級人民法院（2018）鄂行終899號行政裁定，向本院申請再審。本院于2019年9月24日作出（2019）最高法行申6889號行政裁定提審本案后，依法組成合議庭進行審理，現(xiàn)已審理終結。

湖北省襄陽市中級人民法院一審查明：2016年，南漳縣政府根據(jù)原國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、湖北省人民政府等用地批復，在南漳縣區(qū)域內(nèi)，啟動新建鄭州至萬州建設項目土地征收。南漳縣政府為房屋征收主體，南漳縣原國土資源局為房屋征收部門，城關鎮(zhèn)政府、南漳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會為房屋征收實施單位。沈家勇位于南漳縣城關鎮(zhèn)徐庶廟村八組的房屋在本次征收紅線范圍內(nèi)。2017年3月8日，沈家勇向南漳縣公安局報警稱，其廚房部分被他人拆除。經(jīng)公安部門調(diào)查確認，當日下午4時許，城關鎮(zhèn)政府拆遷專班通知施工人員對沈家勇家附近已被征收的土地表面附著物進行清理，施工人員駕駛鉤機清理時，將沈家勇廚房西南角墻體損壞。2017年7月29日，沈家勇再次向南漳縣公安局報警稱，其房屋被不明身份的人員拆毀。南漳縣公安局根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百一十條規(guī)定，于2017年12月25日作出南公（城）立字（2017）1072號立案決定書，決定對沈家勇財物被毀壞案立案偵查。

該院另查明，2017年7月11日，沈家勇以2017年3月8日其廚房部分被他人拆除，公安機關不履行查處職責為由，向法院提起行政訴訟，請求確認南漳縣公安局不依法履行查處職責的行為違法。湖北省南漳縣人民法院審理后以沈家勇房屋被損毀系他人過失行為造成，不屬于違反治安管理行為為由，判決駁回沈家勇的訴訟請求。2017年8月29日，沈家勇又以2017年7月29日其房屋被不明身份的人員拆毀，公安機關不履行查處法定職責為由，向法院提起行政訴訟，請求確認南漳縣公安局不履行法定職責行為違法，并責令其對違法行為立案查處。湖北省南漳縣人民法院審理后以南漳縣公安局已按刑事案件立案，不屬于行政訴訟受案范圍為由，裁定駁回沈家勇起訴。

湖北省襄陽市中級人民法院一審認為，沈家勇在其位于被征收范圍內(nèi)的房屋兩次被拆后，分別向公安機關報警請求查處，公安機關出警調(diào)查，并作出了相應處理。其中，2017年3月8日，沈家勇的廚房部分被他人拆除，該拆除性質(zhì)已被人民法院生效行政判決確認為他人過失行為造成，屬民事行為，故不屬于行政訴訟受案范圍。2017年7月29日，沈家勇的房屋被拆毀后，其以系不明身份人員拆毀其房屋為由，請求公安機關履行查處法定職責，南漳縣公安局已決定對沈家勇財物被毀壞案作為刑事案件立案偵查。在公安機關已介入刑事偵查，未作結論之前，刑事責任或者民事責任、行政侵權責任，均處于待定狀態(tài)，在此狀況下，法院不宜推定強拆主體，亦不能代替公安機關認定實施違法或犯罪的行為人。故沈家勇起訴以作為征收主體的南漳縣政府和征收實施單位的城關鎮(zhèn)政府為被告，請求確認南漳縣政府、城關鎮(zhèn)政府共同強制拆除其房屋的行為違法，不僅主體不明，也缺乏支持其訴訟請求的事實根據(jù)和理由。其起訴條件不成熟，有待于公安機關作出偵查結果后，再行主張權利。綜上，沈家勇請求確認南漳縣政府和城關鎮(zhèn)政府共同實施的強制拆除行為違法，缺乏事實根據(jù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項、第四項之規(guī)定，裁定駁回沈家勇的起訴。

沈家勇不服，向湖北省高級人民法院提起上訴。

湖北省高級人民法院二審認為，沈家勇的房屋被拆毀后，南漳縣公安局接到沈家勇的報案，已決定對沈家勇財物被毀壞案作為刑事案件立案偵查。在公安機關尚未作出結論的情況下，沈家勇以作為征收主體的南漳縣政府和征收實施單位的城關鎮(zhèn)政府為被告，向法院提起行政訴訟，一審法院認為沈家勇的起訴主體不明，起訴條件不成熟，據(jù)此駁回沈家勇的起訴并無不當。沈家勇的上訴理由不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

沈家勇不服上述裁定，向本院申請再審稱，本案是典型的集體土地征收，征收主體是南漳縣政府。沈家勇的房屋所在區(qū)域已被施工占用。南漳縣政府、城關鎮(zhèn)政府對此次強拆行為應當承擔責任。房屋被拆后，沈家勇確實曾向公安機關申請查處，但公安機關僅出具一張刑事立案通知，至今沒有作出結論。一、二審法院以公安機關刑事立案為由不予審理錯誤。請求撤銷一、二審裁定，指令一審法院審理本案。

本院對一、二審法院查明的事實予以認可。另查明，城關鎮(zhèn)政府在一審中辯稱，鄭萬鐵路工程項目實施后，在拆遷過程中，城關鎮(zhèn)政府曾組成專班向沈家勇進行政策宣傳，并做其思想工作。在沈家勇不同意簽訂拆遷補償安置協(xié)議的情況下，城關鎮(zhèn)政府就其房屋拆遷事項分別于2017年5月8日、16日向南漳縣征遷辦公室、南漳縣政府、南漳縣鄭萬高鐵指揮部呈報了專題報告。一審庭審中，南漳縣政府、城關鎮(zhèn)政府均承認，城關鎮(zhèn)政府曾向南漳縣政府建議強制拆除沈家勇的房屋，同時均否認自己實施了強制拆除行為。上述事實有本案一審裁定書及一審庭審筆錄在卷為證。

本院再審認為，本案的焦點問題為：一、沈家勇的起訴是否符合法定條件；二、在公安機關已立案偵查但未作出結論的情況下，本案應如何處理。

一、關于沈家勇的起訴是否符合法定條件的問題

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”當事人認為行政機關侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益而提起訴訟的，上述法條規(guī)定的有事實根據(jù)是要求當事人起訴時須提交行政機關侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的相關證據(jù)，以證明存在侵權事實。本案系因房屋被強制拆除而引發(fā)的行政訴訟。此類案件中，行政機關在強制拆除房屋前未制作、送達書面法律文書的，因強制拆除行為系事實行為，當事人想要獲得行政行為主體的相關信息和證據(jù)往往比較困難。法院在審查此類案件的起訴條件時，應根據(jù)案件具體情況合理分配舉證責任，適當降低符合起訴條件的證明標準，只要相關證據(jù)能夠證明被訴行政機關作出該行為具有很大可能性，就應認定起訴有事實根據(jù)，以充分保障當事人的訴權。具體到本案中，沈家勇案涉房屋位于鄭州至萬州建設項目用地征收紅線范圍內(nèi)，南漳縣政府是房屋征收主體，城關鎮(zhèn)政府是房屋征收實施單位。城關鎮(zhèn)政府在一審答辯時亦承認，在案涉項目拆遷過程中，其組成專班與沈家勇協(xié)商簽訂拆遷補償安置協(xié)議未果后，還向南漳縣政府書面建議強制拆除案涉房屋。后房屋于2017年7月29日被拆毀。

本院認為，首先，南漳縣政府作為征收主體、南漳縣原國土資源局作為房屋征收部門、城關鎮(zhèn)政府作為征收實施單位，在沈家勇未簽訂拆遷補償安置協(xié)議，自愿交出房屋的情況下，具有強制拆除位于征收紅線范圍內(nèi)的沈家勇房屋的動因。其次，城關鎮(zhèn)政府曾向南漳縣政府建議強制拆除案涉房屋。再次，公安部門曾調(diào)查確認，城關鎮(zhèn)政府拆遷專班通知施工人員對沈家勇家附近地上附著物進行清理時，施工人員將案涉房屋廚房墻體損壞。由此可以確定,南漳縣政府、城關鎮(zhèn)政府組織實施強制拆除明顯具有很大可能性。除非南漳縣政府、城關鎮(zhèn)政府能夠提供證據(jù)證明案涉房屋是由其他責任主體自行決定拆除的，否則就應推定是南漳縣政府或城關鎮(zhèn)政府組織實施了強制拆除行為。因此，沈家勇的起訴有事實根據(jù)，符合法定條件。至于最終是南漳縣政府，還是城關鎮(zhèn)政府，亦或是兩者共同承擔強制拆除行為的法律責任,則須案件進入實體審理后進一步審查確定。

二、關于公安機關已立案偵查但未作出結論，本案應如何處理的問題

根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十七條第一款第六項的規(guī)定，在訴訟過程中，案件的審判須以相關民事、刑事或者其他行政案件的審理結果為依據(jù)，而相關案件尚未審結的，中止訴訟。本案中，南漳縣公安局于2017年12月25日決定對沈家勇財物被毀壞案立案偵查，但一直未作出結論。沈家勇在起訴時未說明公安部門已刑事立案的情況，一審法院作為行政案件立案受理。

本院認為，首先，如前所述，沈家勇的起訴符合法定條件，本案無須等待偵查終結即應繼續(xù)審理。其次，即便一審法院認為本案的審理須以公安機關偵查結論為依據(jù)，也應參照適用上述司法解釋的規(guī)定，裁定本案中止訴訟。一審法院受理本案后又以缺乏事實根據(jù)、起訴條件不成熟為由，裁定駁回起訴，適用法律錯誤。且一審法院作出裁定的時間是2018年7月19日，此時距離房屋被拆除已近1年，距離公安機關刑事立案已近8個月。在公安機關遲遲未作出偵查結論的情況下，一審法院應當及時征詢公安機關的意見。如果公安機關在合理期限內(nèi)一直未確定有犯罪事實，一審法院亦應綜合全案情況進行審查處理，否則沈家勇將會因為公安機關久偵未結而無法通過訴訟及時維護自己的權益。

綜上，沈家勇的起訴符合法定條件。一、二審法院裁定駁回起訴，適用法律錯誤，應當予以糾正。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷湖北省高級人民法院（2018）鄂行終899號行政裁定；

二、撤銷湖北省襄陽市中級人民法院（2018）鄂06行初6號行政裁定；

三、指令湖北省襄陽市中級人民法院審理本案。

審判長　　聶振華

審判員　　袁曉磊

審判員　　李小梅

二〇二〇年三月三十日

法官助理 朱瑞強

書記員 馮琦洺