來源：魯法行談

? 裁判要點

首先，國家賠償是對合法權(quán)益損失予以賠償。行政機關(guān)違反法律規(guī)定，強制拆除違法建筑物，因當(dāng)事人對違法建筑不享有合法權(quán)利，請求賠償違法建筑物損失，人民法院不予支持。其次，國家賠償對直接損失予以賠償。所謂“直接損失”，是指因違法行政行為造成當(dāng)事人現(xiàn)實的，以及將來必得的合法利益損失。非因違法行政行為造成的損失，或者將來可得利益損失，均不屬于“直接損失”范圍，不予賠償。土地、房屋征收過程中，為了充分保障被征收人的合法權(quán)益，被征收人根據(jù)合法、有效的征收補償方案規(guī)定應(yīng)當(dāng)獲得的獎勵、補助，屬于應(yīng)予賠償?shù)暮戏?quán)益直接損失。

非本村村民，無權(quán)在農(nóng)村宅基地上建設(shè)房屋，其未經(jīng)審批在他人宅基地上建設(shè)房屋并依據(jù)合作開發(fā)合同分得的房屋，應(yīng)當(dāng)屬于違法建筑。對于違法建筑，征收時應(yīng)當(dāng)不予補償。但是，為了平衡村民與外來人員的利益關(guān)系，加快征收進(jìn)度，提高征收的總體經(jīng)濟(jì)效益，可以根據(jù)征收補償方案的規(guī)定對此類人員給予補償補助。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行賠申123號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉松寶，男，1964年6月10日出生，漢族，住廣東省深圳市福田區(qū)。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉如色，男，1970年10月12日出生，漢族，住廣東省深圳市龍崗區(qū)。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭立新，男，1966年8月29日出生，漢族，住廣東省深圳市福田區(qū)。

上述三位再審申請人的共同委托代理人徐斌、許秋蕾，海南瑞來律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省三亞市人民政府。住所地：海南省三亞市。

法定代表人阿東,市長

原審第三人王咸悅，男，1938年2月3日出生，漢族，住海南省三亞市天涯區(qū)羊新社區(qū)居委會羊欄學(xué)區(qū)。

原審第三人王孔杰，男，1964年3月20日出生，漢族，住海南省三亞市天涯區(qū)。

原審第三人王孔臻，男，1979年10月5日出生，漢族，住海南省三亞市天涯區(qū)。

再審申請人劉松寶、劉如色、鄭立新（以下簡稱劉松寶等三人）因訴被申請人海南省三亞市人民政府（以下簡稱三亞市政府）及原審第三人王咸悅、王孔杰、王孔臻（以下簡稱王咸悅等三人）違法強制拆除房屋行政賠償一案，不服海南省高級人民法院于2018年7月20日作出的（2018）瓊行賠終12號行政賠償判決，向本院申請再審。本院于2019年2月19日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

王咸悅與王孔杰、王孔臻系父子,均為三亞市天涯區(qū)海坡村民委員會第九小組（以下簡稱海坡村九組）村民。2010年4月16日,王咸悅等三人（甲方）與劉松寶等三人（乙方）簽訂《房屋建設(shè)協(xié)議書》,主要內(nèi)容：1.甲方舊宅位于海坡村九組28、29號,約800平方米，與乙方合作進(jìn)行危房改造,建造一棟十三層的住宅樓，建筑面積約7800平方米，住宅樓名海坡濱海公寓；2.住宅樓施工建設(shè)所需費用由乙方負(fù)責(zé)。住宅樓建成后，土地使用權(quán)歸甲方所有，甲方在一樓車庫分得五十平方米住房一套，剩余面積甲乙雙方各占50%，雙方共同使用一層車庫；住宅樓第二至六層、第十二層樓房歸甲方所有；乙方對第七至十一層、第十三層樓房享有60年使用權(quán)，期限從2012年1月1日至2072年1月1日止;使用期滿協(xié)議終止，甲方無償收回分給乙方的所有樓房；3.房屋物業(yè)管理由甲方負(fù)責(zé),乙方需向甲方交納物業(yè)管理費；乙方在60年使用期內(nèi)，如政府征用土地和房屋的，甲、乙雙方按合同約定各自所有的房屋取得相應(yīng)的房屋補償款和房產(chǎn)補償款（如政府按政策只對首層住宅基地或按原戶籍人口進(jìn)行安置補償，宅基地、原戶籍人口補償費、安置費或安置房歸甲方所有）。協(xié)議簽訂后，劉松寶等三人出資，王咸悅等三人出地，共同建成海坡濱海公寓,雙方按約定對房屋進(jìn)行分配，但未辦理產(chǎn)權(quán)登記。

2015年9月30日，三亞市政府作出三府（2015）194號《關(guān)于海坡村棚戶區(qū)改造項目房屋征收決定》（以下簡稱194號征收決定）,主要內(nèi)容：決定征收三亞市海坡村棚戶區(qū)改造項目（以下簡稱海坡棚改項目）國有土地上的所有房屋，改造項目總占地面積約316畝，需征收房屋面積約104萬平方米。征收主體三亞市政府，房屋征收實施單位三亞市天涯區(qū)人民政府（以下簡稱天涯區(qū)政府），征收時間2015年9月30日至2016年3月30日。海坡濱海公寓位于三亞市天涯區(qū)海坡村第八網(wǎng)格8-125,共十三層,在此次征收范圍內(nèi)。同日，三亞市政府作出三府辦（2015）269號《關(guān)于印發(fā)三亞市海坡村棚戶區(qū)改造項目征收補償安置方案的通知》（以下簡稱《補償安置方案》），明確各類安置對象的認(rèn)定條件、補償安置方式及標(biāo)準(zhǔn)。其中，第五條第（四）項規(guī)定，征收無合法房屋產(chǎn)權(quán)（或等同手續(xù)）、且戶籍也不在海坡村委會的外來人員的房屋，按以下標(biāo)準(zhǔn)補償：1.主動配合登記丈量，積極進(jìn)行搬遷工作，被拆房屋（包括框架、混合、磚木結(jié)構(gòu)房屋）按每平方米550元標(biāo)準(zhǔn)給予被拆遷戶生活困難補助；2.在規(guī)定時間完成搬遷的被拆遷戶，再給予被拆遷戶每平方米250元的搬遷獎勵費。劉松寶等三人的戶籍不在海坡村委會。2016年5月17日,三亞市政府作出三府（2016）127號《關(guān)于印發(fā)三亞市海坡自然村棚戶區(qū)改造項目征收補償安置補充方案》（以下簡稱《補償安置補充方案》）,在前述規(guī)定的外來人員房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，補充規(guī)定生活困難補助和搬遷獎勵費以每戶525平方米為最高標(biāo)準(zhǔn)，剩余部分不予補償。

2016年8月4日，三亞市天涯區(qū)綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱天涯區(qū)執(zhí)法局）向王孔杰、王孔臻及各租戶下達(dá)《搬遷通知》，通知其將對海坡村的一棟違法建筑進(jìn)行強制拆除，要求其于2016年8月7日前自行清理、搬離該建筑內(nèi)的所有物品。2016年12月23日,三亞宗信測繪有限公司對涉案住宅樓作出《土地面積及房屋建筑面積測量報告書》,主要內(nèi)容：房屋宗地面積771.72平方米（共有）,房屋占地面積為668.12平方米,整幢房屋建筑面積7720.06平方米,其中王孔杰戶房屋面積1959.61平方米（王孔杰524.89平方米、王孔杰之子王嘉君909.83平方米、王孔杰之女王嘉鳳524.89平方米），王孔臻戶房屋面積1959.61平方米（王孔臻989.6平方米、王孔臻之姐王文香970.01平方米），劉松寶等三人3800.84平方米。王孔杰、王嘉君、王嘉鳳、王孔臻、王文香、海坡村村干部、三亞市天涯區(qū)棚戶區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱天涯區(qū)棚改辦）工作人員在該報告書上簽字確認(rèn)。2016年12月24日,天涯區(qū)棚改辦對王孔杰、王孔臻的地上附著物清點登記，并制作《征地拆遷丈量清點登記本》,王孔杰、王孔臻在該登記本上簽字確認(rèn)。2016年12月25、27日,經(jīng)海坡村九組、三亞市天涯區(qū)海坡村民委員會（以下簡稱海坡村委會）、三亞市天涯區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局以及天涯區(qū)棚改辦對王孔杰、王孔臻的戶籍人口、現(xiàn)有住房、土地使用狀況等情況進(jìn)行認(rèn)定后，制作《核查表》并進(jìn)行公示。

2016年12月25日,王孔臻與天涯區(qū)政府簽訂《房屋征收補償安置協(xié)議書》,主要內(nèi)容：被征收房屋建筑面積989.6平方米，應(yīng)得安置房面積340平方米，選擇安置房面積125.71平方米，剩余安置面積補償金額3535785元；王孔臻現(xiàn)有居住房屋面積在525平方米以內(nèi)的部分，扣除應(yīng)得安置房屋面積后剩余185平方米，補償標(biāo)準(zhǔn)和獎勵金額均為每平方米1350元，補償金額499500元；現(xiàn)有居住房屋面積525平方米以上、1000平方米以內(nèi)的部分，扣除應(yīng)得安置房屋面積后剩余464.6平方米，按每平方米550元的標(biāo)準(zhǔn)給予補助，補助金額255530元；裝修費262500元，搬遷補助116150元，附著物補助21385元，臨時過渡安置費4人共計90000元；空調(diào)、水表、電表遷移補助費共計5600元。補償費用合計4792450元。2016年12月29日，王孔杰與天涯區(qū)政府簽訂《房屋征收補償安置協(xié)議書》,主要內(nèi)容：被征收房屋建筑面積524.89平方米，應(yīng)得安置房面積170平方米，選擇安置房面積125.71平方米，剩余安置面積補償金額730785元；王孔杰現(xiàn)有居住房屋面積扣除應(yīng)得安置房屋面積后為354.89平方米，補償標(biāo)準(zhǔn)和獎勵金額均為每平方米1350元，補償金額958203元；裝修費262445元，搬遷補助6000元，臨時過渡安置費2人共計72000元；空調(diào)遷移補助費2100元。補償費用合計2031533元。王孔杰、王孔臻分別于2017年1月10日、3月18日在《搬離騰空證明》上簽字確認(rèn)，并于當(dāng)日搬離騰空被征收房屋，交由征收管理部門拆除。此后,王孔杰、王孔臻領(lǐng)取補償款。

2017年3月27日,案外人買建平向人民法院提起行政訴訟,要求確認(rèn)三亞市政府作出的194號征收決定違法。2017年4月6日,天涯區(qū)執(zhí)法局拆除涉案住宅樓。2017年9月22日，三亞市中級人民法院作出（2017）瓊02行初46號行政判決,認(rèn)為194號征收決定依據(jù)不足,違反法定程序,判決確認(rèn)194號征收決定違法。該判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。2017年7月12日，劉松寶等三人提起行政訴訟,請求確認(rèn)三亞市政府、天涯區(qū)政府拆除其房屋的行政行為違法。2017年7月18日，劉松寶等三人提起本案訴訟,請求三亞市政府、天涯區(qū)政府賠償其房屋造價損失9415090.65元。2018年1月16日，三亞市中級人民法院作出（2017）瓊02行初292號行政判決和行政裁定,判決確認(rèn)三亞市政府拆除劉松寶等三人房屋的行政行為違法，裁定駁回其對天涯區(qū)政府的起訴。三亞市政府不服，提起上訴。2018年9月26日，海南省高級人民法院作出（2018）瓊行終237號行政判決，駁回上訴，維持原判。另查明，海南中建項目管理有限公司受劉松寶等三人的委托作出《項目預(yù)算書》,載明海坡濱海公寓的預(yù)算總價為18830181.18元，但該預(yù)算書未載明編制日期。

三亞市中級人民法院（2017）瓊02行賠初87號行政賠償判決認(rèn)為，生效裁判已確認(rèn)三亞市政府征收、拆除劉松寶等三人涉案房屋的行政行為違法，三亞市政府對違法強拆造成的損失應(yīng)予賠償。劉松寶等三人提交《項目預(yù)算書》，以證明海坡濱海公寓的預(yù)算總價為18830181.18元。但是，該預(yù)算書未載明編制日期,且不能證明被訴行政行為對劉松寶等三人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。劉松寶等三人主張三亞市政府賠償其房屋造價損失9415090.65元依據(jù)不足。根據(jù)《補償安置補充方案》第三條的規(guī)定，劉松寶等三人可獲得生活困難補助費和搬遷獎勵費42萬元，三亞市政府應(yīng)按照該方案確定的補償標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)賠償責(zé)任。依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（三）項、第三十六條第（四）項之規(guī)定,判決三亞市政府賠償劉松寶等三人經(jīng)濟(jì)損失42萬元。劉松寶等三人不服，提起上訴。

海南省高級人民法院（2018）瓊行賠終12號行政賠償判決認(rèn)為，涉案房屋是不受法律保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房,劉松寶等三人請求賠償房屋造價損失，不符合法律規(guī)定。但，應(yīng)賠償因征收房屋造成的搬遷費、補助和獎勵費。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定,判決駁回上訴,維持原判。

劉松寶等三人申請再審稱：涉案房屋是王咸悅等三人在其宅基地上進(jìn)行危房改造所建的合法住宅，劉松寶等三人已取得涉案房屋60年的使用權(quán)，三亞市政府征收涉案房屋，應(yīng)當(dāng)按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規(guī)定，對被征收房屋價值、搬遷費、臨時安置費、停產(chǎn)停業(yè)損失、補助和獎勵費等給予補償。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案。

三亞市政府答辯稱：涉案房屋確系小產(chǎn)權(quán)房，劉松寶等三人對該房屋不享有合法權(quán)益，主張賠償房屋價值于法無據(jù)。請求駁回劉松寶等三人的再審申請。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國國家賠償法》第二條規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。第四條第（四）項規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時，違法行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法財產(chǎn)權(quán)益的，受害人有取得行政賠償?shù)臋?quán)利。第三十六條第（八）項規(guī)定，侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。根據(jù)上述規(guī)定，受到違法行政行為侵害，造成受害人合法權(quán)益損失的，受害人有權(quán)依法就直接損失部分獲得行政賠償。首先，國家賠償是對合法權(quán)益損失予以賠償。行政機關(guān)違反法律規(guī)定，強制拆除違法建筑物，因當(dāng)事人對違法建筑不享有合法權(quán)利，請求賠償違法建筑物損失，人民法院不予支持。其次，國家賠償對直接損失予以賠償。所謂“直接損失”，是指因違法行政行為造成當(dāng)事人現(xiàn)實的，以及將來必得的合法利益損失。非因違法行政行為造成的損失，或者將來可得利益損失，均不屬于“直接損失”范圍，不予賠償。土地、房屋征收過程中，為了充分保障被征收人的合法權(quán)益，被征收人根據(jù)合法、有效的征收補償方案規(guī)定應(yīng)當(dāng)獲得的獎勵、補助，屬于應(yīng)予賠償?shù)暮戏?quán)益直接損失。本案中，三亞市政府強制拆除劉松寶等三人涉案房屋的行為，已被生效行政判決確認(rèn)違法。三亞市政府應(yīng)當(dāng)對該違法行為造成劉松寶等三人合法權(quán)益的直接損失部分，依法予以行政賠償。劉松寶等三人并非涉案土地所屬村集體的村民，無權(quán)在王咸悅等三人的農(nóng)村宅基地上建設(shè)房屋，其未經(jīng)審批建設(shè)并依據(jù)合作開發(fā)合同分得的房屋，應(yīng)當(dāng)屬于違法建筑。對于違法建筑，征收時應(yīng)當(dāng)不予補償。為了平衡村民與外來人員的利益關(guān)系，加快征收進(jìn)度，三亞市政府制定《補償安置方案》和《補償安置補充方案》規(guī)定，對投資建設(shè)、戶籍不在海坡村的外來人員，能夠主動配合登記丈量，積極進(jìn)行搬遷工作的，給予其每平方米550元的生活困難補助，在規(guī)定時間完成搬遷的，再給予每平方米250元的搬遷獎勵費，生活困難補助和搬遷獎勵費以每戶525平方米為限。上述規(guī)定符合征收管理工作的實際需要，有助于征收工作的順利開展，節(jié)約時間成本，提高征收的總體經(jīng)濟(jì)效益，不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益，屬于合法、有效的征收補償方案。劉松寶等三人符合前述外來人員的補償條件，依據(jù)補償方案應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的生活困難補助和搬遷獎勵費。劉松寶等三人的房屋被違法強制拆除后，以525平方米為限，每平方米550元生活困難補助和250元搬遷獎勵，屬于其合法權(quán)益受到的直接損失，依法應(yīng)當(dāng)予以行政賠償。一、二審判決三亞市政府按照補償方案賠償劉松寶等三人生活困難補助和搬遷獎勵費共計42萬元，主要事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，審判程序合法，本院予以支持。劉松寶等三人主張，涉案房屋是王咸悅等三人在其宅基地上進(jìn)行危房改造所建的合法住宅，劉松寶等三人已取得涉案房屋60年的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規(guī)定，賠償被征收房屋價值、搬遷費、臨時安置費、停產(chǎn)停業(yè)損失、補助和獎勵費。但是，如前所述，國家賠償僅對違法行政行為造成的合法權(quán)益損失予以賠償。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第二款和《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十一條的規(guī)定，劉松寶等三人的戶籍不在海坡村委會，未經(jīng)審批程序在他人宅基地上合作開發(fā)建設(shè)房屋，其分得的享有60年使用權(quán)的房屋屬于違法建筑，對于違法建筑當(dāng)然不能按照法律規(guī)定對合法建筑的補償項目和標(biāo)準(zhǔn)予以補償。其上述主張缺乏法律根據(jù)，本院不予支持。

綜上，劉松寶等三人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回劉松寶、劉如色、鄭立新的再審申請。

審判長　　郭修江

審判員　　熊俊勇

審判員　　劉艾濤

二〇一九年三月二十七日

法官助理 黃寧暉

書記員 陳虹谷