導(dǎo)讀：低效用地再開發(fā)作為我國土地管理制度改革的重要舉措，正在43個試點城市全面推進(jìn)。本文以京津冀城市群中的河北省廊坊市環(huán)京區(qū)域村鎮(zhèn)低效建設(shè)用地整治為研究對象，從法律視角系統(tǒng)分析試點政策框架、廊坊實踐模式、核心法律問題及權(quán)益保障機(jī)制。文章首先梳理了自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》的政策要義與法律依據(jù)，進(jìn)而剖析廊坊市在實施方案編制、補(bǔ)償安置、多元主體參與等方面的制度創(chuàng)新；重點探討了土地征收合法性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定、集體土地入市等關(guān)鍵法律議題；最后從完善法規(guī)體系、優(yōu)化程序正義、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制等維度提出法律建議，以期為低效用地再開發(fā)工作的法治化推進(jìn)提供參考。
1、低效用地再開發(fā)試點的政策框架與法律基礎(chǔ)
低效用地再開發(fā)試點工作是自然資源部貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化土地管理制度改革決策部署的重要舉措。2023年9月6日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號），在全國范圍內(nèi)選取43個“人口凈流入、新增空間有限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地矛盾突出、具有典型示范意義的城市”開展為期4年的試點工作。這一政策的法律基礎(chǔ)植根于我國《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)體系，旨在通過存量土地挖潛實現(xiàn)城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型、綠色化發(fā)展。
試點政策確立了“一個目標(biāo)、兩項重點、三項要求、四大任務(wù)”的總體框架?！耙粋€目標(biāo)”即探索創(chuàng)新土地管理制度，增加建設(shè)用地有效供給，顯著降低單位GDP建設(shè)用地使用面積；“兩項重點”指向低效工業(yè)用地和城中村改造；“三項要求”強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守底線、局部試點和補(bǔ)齊短板；“四大任務(wù)”則包括規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲支撐、政策激勵和基礎(chǔ)保障。這一框架為試點城市提供了政策創(chuàng)新空間，同時設(shè)置了必要的制度約束。
在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，河北省廊坊市因其獨特的區(qū)位優(yōu)勢被納入試點范圍。廊坊市環(huán)京區(qū)域村鎮(zhèn)存在大量布局散亂、利用粗放的低效建設(shè)用地，這些地塊用途功能不合理，設(shè)施落后，環(huán)境較差，亟需通過再開發(fā)實現(xiàn)價值提升。根據(jù)試點要求，廊坊市制定了《廊坊市低效用地再開發(fā)試點實施方案》，并配套出臺了《廊坊市低效用地再開發(fā)綜合實施方案編制暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），形成了較為完整的政策實施體系。
從法律屬性看，低效用地再開發(fā)涉及多重法律關(guān)系調(diào)整：一是土地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系，特別是在集體建設(shè)用地入市背景下；二是政府與市場主體的合作關(guān)系，如政企合作開發(fā)模式；三是原土地權(quán)利人、改造實施主體與未來使用者之間的利益分配關(guān)系。試點政策通過“只設(shè)底線、不設(shè)上限”的原則，賦予地方在維護(hù)群眾合法權(quán)益、遵守市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則前提下較大的探索空間，這既是對地方創(chuàng)新的鼓勵，也對法治化實施提出了更高要求。
值得注意的是，低效用地再開發(fā)不同于傳統(tǒng)的土地征收或城市更新，其法律特征體現(xiàn)為：以效率提升為核心價值導(dǎo)向，注重存量資源的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)而非簡單置換；采取“封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的試點方法，允許在特定區(qū)域突破部分現(xiàn)行規(guī)定；強(qiáng)調(diào)多元主體參與和市場機(jī)制作用，政府角色更多轉(zhuǎn)向規(guī)則制定與利益協(xié)調(diào)。這些特點使得相關(guān)法律問題呈現(xiàn)出新穎性與復(fù)雜性并存的態(tài)勢，亟需理論與實務(wù)界的共同關(guān)注與研究。
2、廊坊市環(huán)京區(qū)域村鎮(zhèn)低效建設(shè)用地整治的實踐模式
作為京津冀協(xié)同發(fā)展的前沿地帶，廊坊市環(huán)京區(qū)域村鎮(zhèn)低效建設(shè)用地整治具有典型性和示范意義。自2023年9月獲批試點以來，廊坊市已系統(tǒng)推進(jìn)低效用地調(diào)查摸底、認(rèn)定標(biāo)圖、示范項目篩選等工作，截至2025年4月，共確定首批29個示范項目。這些項目集中分布于環(huán)京區(qū)域的村鎮(zhèn)地帶，重點解決布局散亂、利用粗放、環(huán)境較差等突出問題，其法律實踐模式具有鮮明特色。
在制度設(shè)計層面，廊坊市創(chuàng)新出臺了《低效用地再開發(fā)綜合實施方案編制暫行辦法》，構(gòu)建了“片區(qū)策劃-規(guī)劃統(tǒng)籌-工程設(shè)計-項目實施”四位一體的實施方案框架。該《暫行辦法》明確規(guī)定，綜合實施方案經(jīng)批準(zhǔn)后可直接作為規(guī)劃許可、土地供應(yīng)、施工許可等手續(xù)辦理的法定依據(jù)，這一規(guī)定有效簡化了行政審批流程，但同時也對方案編制的合法性與合理性提出了更高要求。方案編制過程中，廊坊市特別強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)利益”的原則，要求兼顧政府、市場主體、原權(quán)利人多方訴求，這一思路體現(xiàn)了平衡公益與私益的法律智慧。
從實施路徑看，廊坊市環(huán)京區(qū)域整治主要采取三種模式：一是政府主導(dǎo)的成片開發(fā)模式，適用于基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的區(qū)域，如《暫行辦法》提到的“對以政府儲備為主推進(jìn)低效用地再開發(fā)的項目，探索以‘規(guī)劃、儲備、開發(fā)、配套、供應(yīng)’五統(tǒng)一推動實施”；二是市場主導(dǎo)的自主改造模式，鼓勵企業(yè)通過“肥瘦搭配”等方式參與改造；三是政企合作的綜合開發(fā)模式，如探索“自然資源‘資產(chǎn)包’組合供應(yīng)”，將不同權(quán)屬、類型的地塊打包開發(fā)。這三種模式分別對應(yīng)不同的法律關(guān)系構(gòu)造與風(fēng)險分配機(jī)制。
在權(quán)利保障方面，廊坊市試點工作注重維護(hù)原土地權(quán)利人的合法權(quán)益?！稌盒修k法》明確規(guī)定，綜合實施方案應(yīng)當(dāng)“回應(yīng)社會需求，在保障公共利益不受損的前提下，落實土地使用權(quán)人公平合理分配土地收益的權(quán)利”。具體措施包括：要求編制主體采取論證會、聽證會等方式征求相關(guān)權(quán)益人意見；方案公示時間原則上不少于30日；對安置補(bǔ)償政策、拆遷成本控制等作出嚴(yán)格規(guī)定。這些規(guī)定試圖在提升土地利用效率的同時，確保改造過程的程序正義與結(jié)果公平。
特別值得關(guān)注的是，廊坊市在環(huán)京區(qū)域村鎮(zhèn)改造中探索了集體建設(shè)用地入市的創(chuàng)新做法。根據(jù)試點政策，廊坊市“探索利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房”，并允許“集體建設(shè)用地之間、國有建設(shè)用地之間、集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地之間，按照‘面積相近或價值相當(dāng)、雙方自愿、憑證置換’原則進(jìn)行置換”。這些探索為破解城鄉(xiāng)二元土地制度提供了實踐樣本，但也面臨集體成員權(quán)認(rèn)定、收益分配機(jī)制等法律難題。
從實施效果看，廊坊市首批29個示范項目已逐步落地，相關(guān)政策機(jī)制如低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、用途轉(zhuǎn)換規(guī)則、地下空間開發(fā)利用等不斷完善。然而，實踐中也暴露出一些問題：部分村鎮(zhèn)區(qū)域歷史遺留用地權(quán)屬復(fù)雜，確權(quán)登記進(jìn)展緩慢；個別項目因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議導(dǎo)致推進(jìn)受阻；市場主體參與意愿受房地產(chǎn)市場波動影響較大等。這些問題反映出低效用地再開發(fā)不僅需要政策創(chuàng)新，更需要健全的法律保障體系。
總體而言，廊坊市環(huán)京區(qū)域村鎮(zhèn)低效建設(shè)用地整治形成了“規(guī)劃引領(lǐng)、多元參與、利益平衡”的實踐模式，其經(jīng)驗對同類地區(qū)具有重要參考價值。下一步，如何將試點中的有效做法上升為制度性成果，如何平衡效率提升與權(quán)利保障的關(guān)系，仍需從法律層面深入探索與完善。
3、低效用地再開發(fā)中的核心法律問題剖析
低效用地再開發(fā)試點工作涉及復(fù)雜的法律關(guān)系調(diào)整與利益平衡，在實踐推進(jìn)過程中呈現(xiàn)出若干亟待解決的核心法律問題。這些問題直接關(guān)系到試點工作的合法性與正當(dāng)性，需要從法理層面進(jìn)行深入剖析，為制度完善提供理論基礎(chǔ)。
土地征收的合法性問題是低效用地再開發(fā)面臨的首要法律挑戰(zhàn)。根據(jù)《土地管理法》，征收土地必須符合“公共利益”需要，而低效用地再開發(fā)往往兼具公益性與經(jīng)營性目的。廊坊市《暫行辦法》雖規(guī)定“在保障公共利益不受損的前提下”推進(jìn)工作，但如何界定具體項目的公共利益屬性仍缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。特別是在政府主導(dǎo)的成片開發(fā)中，部分地塊可能用于商業(yè)開發(fā)，這與傳統(tǒng)征收的公益要件存在張力。實踐中，廊坊市采取“封閉運(yùn)行”原則，在試點范圍內(nèi)探索彈性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這一做法雖具實用性，但從長遠(yuǎn)看需要更完善的法律依據(jù)。
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與利益分配機(jī)制是引發(fā)爭議的高頻問題。低效用地再開發(fā)涉及原權(quán)利人、政府、開發(fā)商等多方主體，如何確定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。廊坊市要求縣區(qū)政府“制定嚴(yán)格的安置及補(bǔ)償政策、控制拆遷成本”，但具體標(biāo)準(zhǔn)仍待細(xì)化。問題復(fù)雜性在于：一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)若完全按現(xiàn)行市場評估價執(zhí)行，可能大幅增加改造成本；另一方面，若補(bǔ)償不足又會損害群眾權(quán)益。廊坊試點中探索的“土地增值收益分享”機(jī)制提供了新思路，即允許原權(quán)利人以一定比例分享開發(fā)后的土地增值收益，這種長期利益捆綁模式值得法律層面進(jìn)一步規(guī)范與推廣。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來的法律沖突問題日益凸顯。廊坊市環(huán)京區(qū)域存在大量集體建設(shè)用地，試點政策允許“探索利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房”，這與《土地管理法》的集體土地入市規(guī)定相銜接。然而，實踐中面臨集體成員資格認(rèn)定、入市主體確定、收益分配比例等具體問題。特別是當(dāng)集體土地與國有土地混合開發(fā)時，兩種所有制下的權(quán)利體系如何協(xié)調(diào)成為難題。廊坊市嘗試的土地置換政策——允許不同權(quán)屬土地按“面積相近或價值相當(dāng)”原則置換，為破解這一困境提供了路徑，但其合法性基礎(chǔ)仍需夯實。
規(guī)劃調(diào)整的合法性控制是確保低效用地再開發(fā)合規(guī)運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。廊坊市《暫行辦法》規(guī)定綜合實施方案可調(diào)整詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容，這雖提高了實施靈活性，但也可能弱化規(guī)劃剛性。法律上面臨的挑戰(zhàn)是：如何在"彈性管控"與“依法行政”之間尋求平衡？廊坊市采取的措施包括：要求規(guī)劃調(diào)整必須進(jìn)行必要性審查；方案審批前進(jìn)行公示并征求公眾意見；將批準(zhǔn)后的方案納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)。這些措施構(gòu)成了多層次的合法性控制機(jī)制，但其法律效力層級仍有待提升。
歷史遺留用地處置中的確權(quán)登記問題制約著部分項目的推進(jìn)速度。廊坊市環(huán)京區(qū)域存在不少“兩調(diào)”（第二次全國土地調(diào)查和第三次全國國土調(diào)查）均認(rèn)定為建設(shè)用地但手續(xù)不全的地塊。試點政策允許這類土地“在符合規(guī)劃用途前提下，按建設(shè)用地辦理土地征收等手續(xù)"”，這為解決歷史問題提供了政策窗口。但從法律角度看，如何平衡“尊重歷史”與“規(guī)范管理”仍需謹(jǐn)慎：既要避免因歷史問題阻礙整體改造，又要防止借“歷史遺留”之名規(guī)避正常監(jiān)管。
市場主體參與機(jī)制中的法律風(fēng)險分配問題影響社會資本投入積極性。廊坊市鼓勵“政企合作、企企合作等多元主體”參與，但合作開發(fā)涉及復(fù)雜的風(fēng)險分擔(dān)與利益分配。目前存在的法律問題包括：合作開發(fā)合同性質(zhì)認(rèn)定（行政協(xié)議還是民事合同）；政府承諾的法律效力（如規(guī)劃條件保證、優(yōu)惠政策延續(xù)性）；退出機(jī)制與違約責(zé)任等。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，市場主體對長期投入存有顧慮，需要更明確的法律保障。
程序正當(dāng)性問題貫穿低效用地再開發(fā)全過程。廊坊市雖規(guī)定了公示、聽證等程序，但公眾參與的深度與實效仍有提升空間。法律上的關(guān)切點包括：公眾參與是“形式參與”還是“實質(zhì)參與；異議處理機(jī)制是否健全；司法救濟(jì)渠道是否暢通等。特別是在村鎮(zhèn)區(qū)域，村民對土地的情感價值與法律認(rèn)知差異較大，簡單的程序合規(guī)未必能實現(xiàn)真正的社會認(rèn)同。
這些核心法律問題相互交織，構(gòu)成了低效用地再開發(fā)法治化進(jìn)程中的關(guān)鍵節(jié)點。解決這些問題，既需要立足現(xiàn)有法律框架尋找合理解釋，也需要通過試點實踐推動制度創(chuàng)新，最終形成適應(yīng)存量發(fā)展時代的土地法律體系。
4、權(quán)益保障與糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建路徑
低效用地再開發(fā)作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其順利推進(jìn)離不開健全的權(quán)益保障與糾紛解決機(jī)制。針對實踐中暴露出的各類問題，需要從法律層面構(gòu)建多層次、全方位的保障體系，確保在提升土地利用效率的同時，公平保護(hù)各方合法權(quán)益，有效預(yù)防和化解矛盾糾紛。
程序保障機(jī)制的完善是維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的第一道防線。廊坊市《暫行辦法》已規(guī)定綜合實施方案審批前應(yīng)公示不少于30日，并采取論證會、聽證會等形式征求權(quán)益人意見，這一程序設(shè)計符合行政法上的正當(dāng)程序原則。為進(jìn)一步增強(qiáng)程序?qū)嵭?，可考慮建立“分類參與”機(jī)制：對重大利益調(diào)整事項實行強(qiáng)制性聽證；對技術(shù)性事項采用專家論證；對一般性事項采取公示征求意見。同時，應(yīng)規(guī)范聽證代表產(chǎn)生方式，確保代表性公正；完善意見反饋制度，對不予采納的意見說明理由。廊坊市在首批29個示范項目推進(jìn)中，已嘗試根據(jù)不同項目特點設(shè)計差異化的公眾參與方案，這一經(jīng)驗值得總結(jié)推廣。
補(bǔ)償安置制度的科學(xué)構(gòu)建直接關(guān)系到群眾切身利益。現(xiàn)行補(bǔ)償多采取一次性貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，難以全面反映土地的發(fā)展權(quán)價值?？山梃b廊坊試點中探索的“多元補(bǔ)償”模式：除常規(guī)補(bǔ)償外，允許被征收人選擇留地安置、物業(yè)置換、收益分成等多樣化方式。特別是對于集體土地，可探索建立集體發(fā)展留用地制度，按一定比例預(yù)留土地用于集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)發(fā)展。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定應(yīng)引入第三方評估機(jī)制，定期更新基準(zhǔn)地價，考慮土地區(qū)位、用途轉(zhuǎn)變帶來的增值因素。廊坊市要求“縣（市、區(qū)）政府制定嚴(yán)格的安置及補(bǔ)償政策、控制拆遷成本”，但如何平衡“控制成本”與“合理補(bǔ)償”仍需細(xì)化規(guī)則。
救濟(jì)渠道的暢通是權(quán)益保障的最后屏障。針對低效用地再開發(fā)中的爭議，應(yīng)建立“梯次化解”的糾紛處理機(jī)制：首先通過屬地調(diào)解組織進(jìn)行協(xié)商調(diào)解；調(diào)解不成的可申請行政裁決；對裁決不服的可提起行政復(fù)議或行政訴訟。考慮到土地糾紛的專業(yè)性，可設(shè)立專門的征地爭議調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，吸收法律、評估、規(guī)劃等領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c。廊坊市雖未在《暫行辦法》中專門規(guī)定救濟(jì)途徑，但依據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)，當(dāng)事人仍可尋求法律救濟(jì)。未來可在試點框架下探索建立適應(yīng)低效用地再開發(fā)特點的專門救濟(jì)程序。
風(fēng)險防范機(jī)制的前置構(gòu)建能有效減少糾紛發(fā)生。重點包括：建立項目法律風(fēng)險評估制度，在方案編制階段就對可能引發(fā)的法律風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)評估；完善信息公開機(jī)制，除法定公示外，主動通過多種渠道向公眾解讀政策；引入第三方監(jiān)督，邀請人大代表、政協(xié)委員、專業(yè)機(jī)構(gòu)等對項目實施過程進(jìn)行監(jiān)督。廊坊市將綜合實施方案納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，這一做法有助于提高過程透明度，但公眾查詢便捷性仍有提升空間。
集體成員權(quán)的保障是村鎮(zhèn)區(qū)域低效用地再開發(fā)中的特殊議題。廊坊市環(huán)京區(qū)域涉及大量集體土地整治，如何保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益至關(guān)重要。法律上應(yīng)明確：集體土地入市或改造決策須經(jīng)民主議定程序；補(bǔ)償安置方案應(yīng)經(jīng)成員（代表）會議討論通過；收益分配方案應(yīng)公平合理，并向全體成員公開。廊坊市探索的集體建設(shè)用地置換政策涉及成員重大利益，更應(yīng)強(qiáng)化民主決策與監(jiān)督?？煽紤]建立集體資產(chǎn)專項審計制度，防止集體利益被不當(dāng)侵蝕。
過渡期安排的人性化設(shè)計有助于減少社會摩擦。低效用地再開發(fā)往往導(dǎo)致原有生產(chǎn)經(jīng)營活動的中斷，對小微企業(yè)、個體工商戶影響尤為明顯。法律上應(yīng)要求實施主體制定詳細(xì)的過渡方案，包括：合理的搬遷時限；過渡期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；優(yōu)先回遷安置政策；就業(yè)幫扶措施等。廊坊市在《暫行辦法》中要求實施方案包括“分期實施”安排，可進(jìn)一步細(xì)化過渡期保障內(nèi)容，特別是對弱勢群體的特殊保護(hù)措施。
長效監(jiān)管機(jī)制的建立能防止權(quán)益保障流于形式。重點包括：建立項目后評價制度，對已完成項目的補(bǔ)償安置落實情況、承諾履行情況進(jìn)行跟蹤評估；完善檔案管理制度，確保全流程文件完整可查；建立責(zé)任追究機(jī)制，對侵害群眾權(quán)益的行為依法處理。廊坊市可結(jié)合首批29個示范項目的實施情況，開展系統(tǒng)性評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，完善監(jiān)管規(guī)則。
法律服務(wù)體系的配套建設(shè)能為權(quán)益保障提供專業(yè)支撐。具體措施可包括：組織專業(yè)律師團(tuán)隊為被征收人提供法律咨詢；開展面向基層干部和群眾的法律政策培訓(xùn)；編制通俗易懂的權(quán)利義務(wù)指南。廊坊市作為試點城市，可考慮設(shè)立低效用地再開發(fā)法律服務(wù)中心，整合司法、調(diào)解、評估等資源，為群眾提供“一站式”法律服務(wù)。
通過構(gòu)建以上全方位的權(quán)益保障與糾紛解決機(jī)制，可使低效用地再開發(fā)工作真正實現(xiàn)效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一，為試點經(jīng)驗的全國推廣奠定法治基礎(chǔ)。廊坊市在環(huán)京區(qū)域村鎮(zhèn)整治中，應(yīng)特別關(guān)注城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的復(fù)雜權(quán)益關(guān)系，在法治框架下探索具有地方特色的保障模式。
