導讀：《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號）將上海列為長三角城市群核心試點，其“中心城區(qū)城中村+郊區(qū)工業(yè)用地”雙軌改造模式獨具樣本價值。截至2025年4月，浦東新區(qū)累計盤活低效工業(yè)用地2.1萬畝，閔行區(qū)完成16個城中村整體置換，涉及產(chǎn)權(quán)主體超3.6萬戶。這一過程中，歷史建筑保護與開發(fā)強度提升的沖突、集體土地入市收益分配、土地置換跨區(qū)平衡等法律問題亟待破解。
1、中心城區(qū)更新的法律工具迭代
（1）城中村改造的產(chǎn)權(quán)整合機制
根據(jù)《上海市城市更新條例》第25條，浦東新區(qū)試點“三權(quán)分置+協(xié)議置換”模式：
?所有權(quán)保留?：集體土地所有權(quán)仍歸村集體，但需簽訂《城市更新承諾書》，承諾30年內(nèi)不改變規(guī)劃用途；
?使用權(quán)讓渡?：通過“帶方案招標”將土地開發(fā)權(quán)讓渡給市場主體，允許突破《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》容積率限制；
?收益共享?：土地增值收益按《上海市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》實行“4：3：3”分配（村集體40%、區(qū)政府30%、市級統(tǒng)籌30%）。
在閔行華漕鎮(zhèn)改造中，因《土地管理法》第63條與《民法典》第344條適用沖突，最終通過市人大常委會特別授權(quán)解決。
（2）歷史風貌保護的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移
黃浦區(qū)外灘街道試點“容積率銀行”制度：
?開發(fā)權(quán)儲存?：保留歷史建筑的企業(yè)可將未使用容積率存入“銀行”，獲得《開發(fā)權(quán)憑證》；
?跨區(qū)域交易?：憑證可在全市更新區(qū)域內(nèi)交易，徐匯西岸金融城項目曾以8.2億元購得2.3萬㎡容積率指標；
?金融化創(chuàng)新?：開發(fā)權(quán)憑證可作為抵押物向銀行融資，適用《民法典》第440條權(quán)利質(zhì)押規(guī)則。
2、郊區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的制度突破
（1）“五類用地”分類處置規(guī)則
上海市規(guī)資局2024年發(fā)布《低效工業(yè)用地認定與處置指引》，將用地劃分為：
?拆除重建類?（D級）：畝均稅收低于10萬元用地強制收儲，參考臨港新片區(qū)特斯拉二期地塊模式；
?功能提升類?（C級）：允許將30%用地轉(zhuǎn)為研發(fā)中試功能，張江科學城已有47家企業(yè)完成轉(zhuǎn)型；
?生態(tài)修復類?（E級）：按《土壤污染防治法》建立修復基金池，從土地出讓金計提8%專項治理。
（2）跨區(qū)平衡的土地置換機制
青浦區(qū)與虹橋商務區(qū)試點“指標飛地”模式：
?指標生成?：青浦騰退工業(yè)用地形成的指標，經(jīng)長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)管委會認證后跨區(qū)流轉(zhuǎn)；
?對價核算?：根據(jù)《上海市建設(shè)用地指標交易細則》，按軌道交通可達性分級定價，每㎡指標溢價最高達480%；
?財稅共享?：指標轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)將項目稅收的20%返還輸出區(qū)，形成可持續(xù)利益分配鏈。
3、法律爭議與規(guī)則調(diào)適
（1）歷史無證建筑確權(quán)困境
2024年浦東法院審理的“康橋鎮(zhèn)工業(yè)廠房確權(quán)案”暴露三大難題：
?1986年前用地性質(zhì)?：無證集體建設(shè)用地能否直接登記為國有商辦用地；
?違章建筑分割處置?：混合產(chǎn)權(quán)廠房中合法與違建部分如何適用《不動產(chǎn)登記暫行條例》三維登記；
?抵押權(quán)優(yōu)先性沖突?：銀行抵押權(quán)與城市更新收儲權(quán)的清償順位爭議。
（2）租戶權(quán)益保障制度缺位
閔行梅隴鎮(zhèn)“科創(chuàng)園區(qū)改造糾紛”引發(fā)關(guān)注：
?租賃合同解除補償?：租期未滿企業(yè)能否主張《民法典》第584條可得利益損失；
?優(yōu)先承租權(quán)范圍?：原租戶是否對轉(zhuǎn)型后的新型產(chǎn)業(yè)空間享有優(yōu)先權(quán)；
?裝修殘值評估標準?：工業(yè)廠房裝修補償是否適用《企業(yè)會計準則第4號》折舊規(guī)則。
結(jié)語：制度供給引領(lǐng)空間革命
上海實踐表明，低效用地再開發(fā)本質(zhì)是土地制度、產(chǎn)權(quán)規(guī)則與治理能力的協(xié)同進化。當石庫門里弄與鋼鐵廠房的產(chǎn)權(quán)關(guān)系被法治技術(shù)重構(gòu)為清晰的權(quán)利圖譜時，這座城市不僅完成物理空間更新，更探索出特大城市治理現(xiàn)代化的中國方案。隨著2025年試點評估期臨近，上海創(chuàng)造的“指標飛地”“容積率銀行”等制度產(chǎn)品，或?qū)槿珖鞘懈铝⒎ㄌ峁╆P(guān)鍵范本。
