導(dǎo)讀：河南省南陽(yáng)市為推進(jìn)高鐵新城建設(shè)，在城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)姜營(yíng)片區(qū)啟動(dòng)800畝集體土地征收工作，涉及150戶農(nóng)戶搬遷。該項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)豫鄂陜物流樞紐基地、跨境電商產(chǎn)業(yè)園及多式聯(lián)運(yùn)中心，并與唐河復(fù)航工程相銜接。如此大規(guī)模的征收行為是否符合《土地管理法》規(guī)定的“公共利益”要件？征收程序是否嚴(yán)格遵循了《土地征收程序規(guī)定》要求的“兩公告一登記”制度？被征收農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)是否得到充分保障？本文將從征收程序合法性的角度進(jìn)行深入分析。

1、征收程序合法性的規(guī)范分析

（1）“成片開(kāi)發(fā)”的公共利益認(rèn)定困境

現(xiàn)行《土地管理法》第四十五條采用“列舉+兜底”的方式規(guī)定了可以征收土地的“公共利益”情形。2020年自然資源部印發(fā)的《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》進(jìn)一步明確了“成片開(kāi)發(fā)”的具體要求。姜營(yíng)片區(qū)800畝集體土地的征收是否符合這些規(guī)定，需要從三個(gè)方面進(jìn)行檢驗(yàn)：

規(guī)劃銜接性：項(xiàng)目是否納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，以及是否符合土地利用年度計(jì)劃。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目雖已納入南陽(yáng)市“十四五”規(guī)劃，但與最新編制的國(guó)土空間規(guī)劃銜接不夠緊密，存在一定的規(guī)劃沖突風(fēng)險(xiǎn)。

公共屬性認(rèn)定：豫鄂陜物流樞紐和多式聯(lián)運(yùn)中心雖具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)，但其商業(yè)運(yùn)營(yíng)屬性明顯，與《土地管理法》強(qiáng)調(diào)的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“公共事業(yè)”等典型公共利益存在差異。

比例原則考量：800畝的征收規(guī)模是否超出了必要限度。比較周邊類似項(xiàng)目，該規(guī)模明顯偏大，可能違反比例原則。

（2）征收程序的規(guī)范考察

根據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施條例，土地征收必須嚴(yán)格履行“兩公告一登記”程序。然而在實(shí)際操作中，姜營(yíng)片區(qū)項(xiàng)目存在以下程序瑕疵：

公告程序：部分村組的征收土地公告張貼時(shí)間不足30日，且公告內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，未詳細(xì)說(shuō)明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑。

聽(tīng)證權(quán)利：雖然法律賦予被征地農(nóng)民申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利，但實(shí)際操作中聽(tīng)證會(huì)的代表遴選機(jī)制不透明，且聽(tīng)證意見(jiàn)的采納情況缺乏反饋。

評(píng)估環(huán)節(jié)：土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式，未能真實(shí)反映農(nóng)民訴求。

2、補(bǔ)償安置制度的現(xiàn)實(shí)困境

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律檢視

姜營(yíng)片區(qū)項(xiàng)目采取“區(qū)片綜合地價(jià)+青苗補(bǔ)償”的模式，表面看符合《土地管理法》要求，但深入分析發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：

地價(jià)滯后性：執(zhí)行的仍是三年前制定的區(qū)片地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，未能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展及時(shí)調(diào)整，與當(dāng)前市場(chǎng)地價(jià)差距達(dá)40%以上。

補(bǔ)償范圍狹窄：僅對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，忽視了農(nóng)戶在土地上投入的基礎(chǔ)設(shè)施、多年培肥等改良投入。

發(fā)展權(quán)補(bǔ)償缺失：項(xiàng)目建成后土地價(jià)值將大幅提升，但現(xiàn)行制度未建立增值收益分享機(jī)制，農(nóng)民無(wú)法獲得發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)。

（2）安置措施的實(shí)效評(píng)估

項(xiàng)目提供了貨幣補(bǔ)償、安置房置換和社保安置三種方式，但存在明顯不足：

貨幣補(bǔ)償購(gòu)買(mǎi)力不足：補(bǔ)償款在當(dāng)?shù)貎H能購(gòu)買(mǎi)同等面積宅基地的60%，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“住有所居”的保障目標(biāo)。

就業(yè)安置虛化：承諾的物流園區(qū)就業(yè)崗位多要求專業(yè)技能，與農(nóng)民勞動(dòng)能力不匹配，實(shí)際就業(yè)率不足20%。

社保銜接不暢：被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)存在制度壁壘，長(zhǎng)遠(yuǎn)保障功能有限。

3、制度完善的路徑探索

（1）構(gòu)建發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制

建議借鑒廣東“留用地”、重慶“地票”等地方經(jīng)驗(yàn)，建立多元化補(bǔ)償體系：

股權(quán)補(bǔ)償：允許農(nóng)民以土地權(quán)益入股項(xiàng)目公司，分享長(zhǎng)期收益。

增值收益分成：從土地出讓金中提取一定比例建立專項(xiàng)基金，用于被征地農(nóng)民福利改善。

留地安置：按征收面積10%-15%的比例預(yù)留建設(shè)用地，由村集體自主開(kāi)發(fā)。

（2）完善程序保障制度

建立征收協(xié)商機(jī)制：在征收決定前設(shè)置強(qiáng)制協(xié)商程序，確保農(nóng)民實(shí)質(zhì)性參與。

推行陽(yáng)光征收：利用區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)征收全過(guò)程信息上鏈，確保公開(kāi)透明。

健全救濟(jì)渠道：設(shè)立專門(mén)的土地征收糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，降低維權(quán)成本。

4、結(jié)論與建議

南陽(yáng)姜營(yíng)片區(qū)項(xiàng)目折射出我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收的普遍性法律問(wèn)題。研究表明，單純的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高難以從根本上解決問(wèn)題，必須進(jìn)行系統(tǒng)性制度重構(gòu)：

其一，在法律層面明確“成片開(kāi)發(fā)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序要求，防止公共利益泛化；其二，建立發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化紅利；其三，創(chuàng)新安置方式，強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持。只有構(gòu)建起權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的征收制度體系，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策目標(biāo)。