導(dǎo)讀：北京中軸線申遺作為國(guó)家級(jí)文化遺產(chǎn)保護(hù)工程，本應(yīng)凝聚社會(huì)共識(shí)，但其在鐘鼓樓片區(qū)的實(shí)施卻引發(fā)了私房產(chǎn)權(quán)人集體爭(zhēng)議。2023年以來(lái)，百余戶私房產(chǎn)權(quán)人聯(lián)名質(zhì)疑項(xiàng)目實(shí)施方以“風(fēng)貌保護(hù)”為名行“變相征收”之實(shí)，核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于“征收性質(zhì)認(rèn)定”與“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適用”兩大問(wèn)題。此類爭(zhēng)議不僅暴露出現(xiàn)行《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與《文物保護(hù)法》的銜接漏洞，更凸顯文化遺產(chǎn)保護(hù)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的價(jià)值沖突。

1、法律性質(zhì)爭(zhēng)議：風(fēng)貌保護(hù)與征收行為的邊界模糊

（1）行政目的的雙重屬性困境

中軸線申遺項(xiàng)目兼具“文化遺產(chǎn)保護(hù)”與“城市更新”雙重屬性。根據(jù)《文物保護(hù)法》第二十條，文物保護(hù)范圍內(nèi)禁止進(jìn)行影響文物安全及環(huán)境風(fēng)貌的建設(shè)活動(dòng)，但未明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)私產(chǎn)房屋實(shí)施征收。實(shí)踐中，項(xiàng)目實(shí)施方依據(jù)《北京中軸線保護(hù)管理規(guī)劃》啟動(dòng)房屋騰退，該行為雖以“協(xié)議搬遷”名義推進(jìn)，卻因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征收項(xiàng)目趨同，實(shí)質(zhì)產(chǎn)生強(qiáng)制效力。

（2）“協(xié)議搬遷”的異化風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行法律框架下，協(xié)議搬遷本屬平等民事協(xié)商行為。但在鐘鼓樓案例中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)“未簽約戶影響申遺進(jìn)度”的輿論施壓、差異化補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制（如規(guī)定期限內(nèi)簽約可獲20%額外獎(jiǎng)勵(lì)），事實(shí)上形成對(duì)產(chǎn)權(quán)人的心理強(qiáng)制。此類操作被法院在（2024）京XX行終XX號(hào)判決中評(píng)價(jià)為“以協(xié)議形式掩蓋行政征收實(shí)質(zhì)”。

2、程序合法性爭(zhēng)議：征收要件的實(shí)質(zhì)缺失

（1）公共利益認(rèn)定的形式化

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條，征收前提是“保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要”。中軸線申遺雖具文化價(jià)值，但部分騰退房屋位于保護(hù)區(qū)外圍緩沖帶，其拆除對(duì)文物本體保護(hù)并無(wú)直接必要性。產(chǎn)權(quán)人援引（2023）最高法行申XX號(hào)裁定，主張行政機(jī)關(guān)未完成“最小損害必要性”論證，違反比例原則。

（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律適用錯(cuò)位

?評(píng)估方法爭(zhēng)議?：項(xiàng)目實(shí)施方采用“房屋重置成新價(jià)”計(jì)算補(bǔ)償，但《北京市國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估暫行辦法》第十一條規(guī)定，市場(chǎng)化評(píng)估應(yīng)參照類似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。鐘鼓樓片區(qū)私房多為明清四合院，周邊商品房單價(jià)已達(dá)12萬(wàn)元/平方米，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅按5.8萬(wàn)元/平方米核定；

?隱性價(jià)值忽略?：私房產(chǎn)權(quán)人主張的“院落空間權(quán)屬”“歷史建筑身份”等特殊權(quán)益未被納入評(píng)估范疇。參考（2022）京XX民終XX號(hào)判決，四合院天井、游廊等傳統(tǒng)空間構(gòu)成獨(dú)立財(cái)產(chǎn)價(jià)值，應(yīng)予以單獨(dú)補(bǔ)償。

3、權(quán)利救濟(jì)困境：司法審查的局限性

（1）訴訟定性難題

產(chǎn)權(quán)人提起的行政訴訟常因“協(xié)議搬遷”的民事外觀被駁回。法院在（2024）京XX行初XX號(hào)裁定中認(rèn)為，騰退協(xié)議簽署屬自愿行為，不屬于行政訴訟受案范圍，迫使當(dāng)事人轉(zhuǎn)向民事訴訟，但民事訴訟又無(wú)法審查行政行為的合法性。

（2）證據(jù)規(guī)則不對(duì)等

?信息壁壘?：項(xiàng)目實(shí)施方未全面公開(kāi)規(guī)劃調(diào)整方案、專家評(píng)審意見(jiàn)等關(guān)鍵信息，產(chǎn)權(quán)人難以獲取證明“行政干預(yù)”存在的直接證據(jù)；

?評(píng)估救濟(jì)缺位?：現(xiàn)行法律未規(guī)定對(duì)評(píng)估結(jié)果的實(shí)質(zhì)性復(fù)核程序，產(chǎn)權(quán)人對(duì)補(bǔ)償數(shù)額的異議往往止步于形式審查。

4、制度重構(gòu)路徑：平衡文化遺產(chǎn)保護(hù)與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障

（1）明確法律性質(zhì)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

?行為目的測(cè)試法?：若騰退主要服務(wù)于文物本體保護(hù)（如消除結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)），可適用《文物保護(hù)法》特別程序；若以城市更新為目標(biāo)，則須嚴(yán)格遵循《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》；

?強(qiáng)制力識(shí)別規(guī)則?：對(duì)設(shè)置簽約獎(jiǎng)勵(lì)期限、捆綁公共服務(wù)等具有事實(shí)強(qiáng)制性的措施，應(yīng)納入征收程序規(guī)制。

（2）構(gòu)建文化遺產(chǎn)專項(xiàng)補(bǔ)償機(jī)制

?歷史建筑溢價(jià)補(bǔ)償?：參考杭州市《歷史建筑保護(hù)補(bǔ)償辦法》，對(duì)列入保護(hù)名錄的私房增設(shè)“文化價(jià)值補(bǔ)償金”，按建筑年代、工藝特征分級(jí)補(bǔ)償；

?替代性權(quán)益保障?：允許產(chǎn)權(quán)人選擇“房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換+文化使用權(quán)保留”復(fù)合補(bǔ)償模式，在遷離原址后仍可享有特定時(shí)段的文化體驗(yàn)權(quán)益。

（3）完善程序性保障措施

?預(yù)先公示與聽(tīng)證義務(wù)?：要求行政機(jī)關(guān)在啟動(dòng)騰退前6個(gè)月公示保護(hù)規(guī)劃、騰退范圍及補(bǔ)償方案，并組織由文保專家、法律顧問(wèn)、產(chǎn)權(quán)人代表參與的聽(tīng)證會(huì)；

?司法審查前置程序?：對(duì)涉及文物保護(hù)區(qū)房屋的騰退項(xiàng)目，仿照《德國(guó)建設(shè)法典》設(shè)立專門(mén)法庭，對(duì)項(xiàng)目必要性、補(bǔ)償合理性進(jìn)行預(yù)防性審查。

結(jié)語(yǔ)：

鐘鼓樓片區(qū)征收爭(zhēng)議的本質(zhì)，是文化遺產(chǎn)保護(hù)中公權(quán)力行使的合法性與正當(dāng)性危機(jī)。破解困局需重塑法律規(guī)則：在實(shí)體層面，建立“文保征收”特別程序，區(qū)分純粹文物保護(hù)與城市更新項(xiàng)目；在程序?qū)用?，賦予私房產(chǎn)權(quán)人規(guī)劃參與權(quán)、補(bǔ)償協(xié)商權(quán)與司法救濟(jì)權(quán)；在價(jià)值層面，承認(rèn)歷史建筑產(chǎn)權(quán)人作為文化傳承共同體的特殊貢獻(xiàn)。唯有通過(guò)立法明確“征收性質(zhì)認(rèn)定”的客觀標(biāo)準(zhǔn)，方可實(shí)現(xiàn)中軸線申遺的文化使命與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的法治目標(biāo)協(xié)同共進(jìn)。