導(dǎo)讀：南京市作為長三角地區(qū)重要的工業(yè)基地，近年來持續(xù)推進低效產(chǎn)業(yè)用地整治工作。2023年發(fā)布的《南京市工業(yè)用地提質(zhì)增效三年行動計劃》明確提出，到2025年要完成全市1.2萬畝低效產(chǎn)業(yè)用地的認(rèn)定與再開發(fā)。在此背景下，被征收人面臨“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊”“試點政策復(fù)雜”“權(quán)益保障不足”三重困境。
1、低效產(chǎn)業(yè)用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與爭議焦點?
?（1）南京市認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的“三把尺子”?
根據(jù)《南京市產(chǎn)業(yè)用地績效評價管理辦法》，低效產(chǎn)業(yè)用地需同時滿足以下條件：
?經(jīng)濟指標(biāo)?：連續(xù)三年畝均稅收低于15萬元（如江寧區(qū)某機械制造企業(yè)畝均稅收僅8.3萬元）；
?能耗指標(biāo)?：單位產(chǎn)值能耗高于同行業(yè)平均值的1.5倍（六合區(qū)某化工企業(yè)能耗超標(biāo)2.2倍）；
?空間指標(biāo)?：容積率不足0.6或建筑密度低于30%（浦口區(qū)某倉儲地塊容積率僅0.4）。
?（2）認(rèn)定程序的三大法律爭議?
?數(shù)據(jù)采集合法性?：政府通過電網(wǎng)、稅務(wù)系統(tǒng)直接調(diào)取企業(yè)數(shù)據(jù)是否侵犯商業(yè)秘密（玄武區(qū)某企業(yè)提起行政訴訟，主張數(shù)據(jù)調(diào)取程序違法）；
?基準(zhǔn)值合理性?：行業(yè)協(xié)會制定的能耗基準(zhǔn)值是否具有法律效力（秦淮區(qū)法院2023年判決某建材企業(yè)勝訴，認(rèn)定基準(zhǔn)值未經(jīng)聽證程序無效）；
?豁免條款適用?：因疫情、規(guī)劃調(diào)整等外部因素導(dǎo)致的低效是否豁免（雨花臺區(qū)某企業(yè)提交《不可抗力影響評估報告》成功撤銷認(rèn)定）。
2、低效用地試點政策的突破性機制
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?（1）“協(xié)議置換+產(chǎn)權(quán)分割”創(chuàng)新模式?
南京市在江北新區(qū)試點“跨區(qū)域土地置換”：
被征收人可將低效工業(yè)用地按1:0.8比例置換為其他區(qū)域商服用地（案例：某電子企業(yè)將30畝工業(yè)用地置換為24畝研創(chuàng)園用地，估值提升4.3倍）；
允許分割轉(zhuǎn)讓不超過40%的土地使用權(quán)（需繳納15%增值收益調(diào)節(jié)金）。
?（2）稅收優(yōu)惠與容積率獎勵疊加?
試點區(qū)域企業(yè)若自主改造并引入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，可享受：
三年內(nèi)房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免50%；
容積率上限放寬至3.0（如棲霞區(qū)某地塊通過引入生物醫(yī)藥研發(fā)中心，容積率從1.2提升至2.8）。
?（3）司法保障的特殊規(guī)則?
南京市中級人民法院設(shè)立“低效用地糾紛速裁庭”，實行：
舉證責(zé)任倒置：政府需證明認(rèn)定程序合法（鼓樓區(qū)某案件因政府未能提供能耗數(shù)據(jù)計算依據(jù)，被征收人勝訴）；
60天審結(jié)制：從立案到判決不超過兩個月。
3、被征收人的法律應(yīng)對策略?
?（1）認(rèn)定階段的“四維抗辯法”?
?數(shù)據(jù)抗辯?：要求公開能耗、稅收數(shù)據(jù)的計算模型與原始憑證（案例：江寧開發(fā)區(qū)某企業(yè)發(fā)現(xiàn)政府將出口退稅錯誤計入稅收基數(shù)）；
?規(guī)劃抗辯?：舉證低效系因市政工程限制導(dǎo)致（如地鐵施工致某地塊無法按計劃擴建）；
?時效抗辯?：主張超過三年追溯期（根據(jù)《南京市產(chǎn)業(yè)用地管理條例》第21條）；
?合規(guī)承諾?：提交《技術(shù)改造方案》并簽訂對賭協(xié)議（溧水區(qū)某企業(yè)承諾兩年內(nèi)稅收翻倍，暫緩收儲）。
?（2）試點政策運用的“組合拳”?
建議被征收人采用“自主改造+資本運作”雙輪驅(qū)動：
?REITs融資?：將改造后的產(chǎn)業(yè)園納入基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs資產(chǎn)包（江北新區(qū)某項目募資12億元）；
?對賭協(xié)議?：與政府約定若引入企業(yè)達到稅收標(biāo)準(zhǔn)，返還50%增值收益調(diào)節(jié)金；
?產(chǎn)權(quán)信托?：通過設(shè)立財產(chǎn)權(quán)信托實現(xiàn)資產(chǎn)剝離與風(fēng)險隔離。
4、典型案例：江寧開發(fā)區(qū)G42地塊的逆襲之路
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該地塊原為某傳統(tǒng)制造企業(yè)廠房，因容積率0.5、畝均稅收9萬元被認(rèn)定為低效用地。被征收人采取以下策略實現(xiàn)價值躍升：
?法律反擊?：聘請第三方機構(gòu)出具《規(guī)劃可行性評估報告》，證明低容積率系受航空限高制約；
?政策嫁接?：申請南京市“智改數(shù)轉(zhuǎn)”專項補貼，投入3000萬元進行智能化改造；
?模式創(chuàng)新?：采用“自主改造+ABS融資”模式，將未來五年租金收益證券化募集資金。
改造后地塊引入5家高新技術(shù)企業(yè)，年稅收突破5000萬元，資產(chǎn)估值從1.2億元躍升至5.6億元。
?結(jié)語：
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南京市低效產(chǎn)業(yè)用地整治既是挑戰(zhàn)，更是被征收人實現(xiàn)土地價值重構(gòu)的機遇。通過精準(zhǔn)把握認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)漏洞、深度參與試點政策設(shè)計、創(chuàng)新運用資本工具，被征收人完全可能將“低效困局”轉(zhuǎn)化為“升級跳板”。建議被征收人組建由律師、稅務(wù)師、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃師構(gòu)成的專業(yè)團隊，在收到《認(rèn)定告知書》后30日內(nèi)啟動法律應(yīng)對程序，同時密切關(guān)注《南京市關(guān)于支持低效用地再開發(fā)促進高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》等新政動向，搶占制度紅利窗口期。
