導讀：我國目前主要的兩種征收拆遷是國有土地上的房屋征收和農(nóng)村集體土地的征收，其最終目的均是政府為了取得同一塊土地的再次利用權。但是相較于國有土地上的房屋征收已有較為規(guī)范的《國有土地上房屋征收與補償條例》支持，更復雜的集體土地征收常常使被征收人困擾繁多。本文，結合筆者在工作過程中遇到的幾個問題進行探討，希望對廣大被征地農(nóng)民有所啟發(fā)。

【問題一：征地補償安置的職責主體究竟是誰？】

現(xiàn)行《土地管理法》第46條（修改后第47條）規(guī)定得很明確，在國家征收土地的過程中，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

《土地管理法實施條例》第25條進一步細化：縣級政府是征地實施主體，但其工作限于發(fā)布征地公告和批準補償、安置方案；而市、縣人民政府土地行政主管部門即國土部門或自然資源和規(guī)劃部門則為征地具體實施主體。

顯然，土地行政主管部門是唯一合法的征地補償、安置實施主體，但通常征地補償、安置工作并非由土地行政主管部門具體實施，那么實際具體實施的組織能否成為可以接受委托的適格組織，是否具有行政訴訟主體資格就是我們判斷行政訴訟被告的關鍵所在。

（2018）最高法行申11330號行政裁定書中指出，市、縣人民政府具有組織實施征地補償、安置的法定職責，而土地行政主管部門作為政府的相關職能部門，則具體負責組織實施征地補償、安置方案。

故在未簽訂集體土地安置補償協(xié)議或者有關行政機關未作出集體土地安置補償決定的情況下兩機關依法均具有征地補償安置的法定職責。

【問題二：被征農(nóng)村集體土地上的房屋處置問題】

“只管地，不管房”是現(xiàn)行《土地管理法》的一大立法缺陷。而根據(jù)“房地一體”的事實，農(nóng)村的房屋不可能懸空存在。故一旦地被“抽”走為國有，房屋也需要一并被拆遷，那么針對房屋的補償也就不能被遺忘。

以往，各地區(qū)均通過制定地方政府規(guī)章等形式來對這一問題加以規(guī)范，客觀上導致了補償安置規(guī)則不統(tǒng)一，補償標準多年未見調整等問題，使得農(nóng)村房屋的拆遷面臨重重糾紛和阻礙。

即將于2020年1月1日起施行的《土地管理法》第48條明確將“農(nóng)村村民住宅的補償費用”列入了法定補償費用之中，開啟了農(nóng)村房屋依法拆遷補償?shù)男录o元。

【問題三：被征地上的房屋補償標準問題】

征收部門未對土地征收中的房屋進行補償安置，再次解決補償事宜時，該房屋已處于城市規(guī)劃區(qū)。而土地征收中的房屋補償和房屋征收中的房屋補償顯然不能相提并論，擺在征收部門和被征收人眼前的難題即是如何確定補償標準。

首先我們應明確未進行補償安置可以包括4種情形：一是征收部門未對農(nóng)村房屋進行調查登記從而無補償依據(jù)；二是征收部門以低于法定或政策規(guī)定的標準對被征收人進行補償而被征收人拒絕；三是征收部門拖延、虧欠甚至不給予被征收人補償；四是因為征收部門違規(guī)操作，先用后批，尚未開始征收補償程序。

其次按照最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款規(guī)定：征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經(jīng)取得的土地補償費。

據(jù)此，在征收方怠于履行對房屋的補償安置法定職責的狀況下，若干年后再對已處于國有土地上的原農(nóng)村村民住宅實施拆遷，此時理應參照適用590號令的規(guī)定給予其補償。

若對涉案農(nóng)村村民住宅的拆遷系與征地同步進行，那么上述司法解釋規(guī)定就不宜適用。此時的農(nóng)村房屋補償標準要按照“居住條件有改善”的原則計算宅基地的區(qū)位補償價和房屋的重置成新價，并對因征收造成的室內(nèi)裝飾裝修、搬遷、臨時安置、停產(chǎn)停業(yè)損失等費用予以補償。

需要強調的是，一部《土地管理法》不可能解決農(nóng)村房屋拆遷中的所有矛盾問題，這仍有待自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門出臺實施細則，以及各地方調整修改各自的地方性規(guī)定來增強可操作性。

【問題四：被征地上的房屋遭強拆時的主體問題】

眾所周知，農(nóng)民對賴以生存的土地，對安家立命的房屋極為看重。筆者在工作過程中遇到很多被征收人認為征收主體、征收程序、補償安置方案等不合法，但卻采取消極、不理睬應對。殊不知征收過程中重要的時間節(jié)點、救濟關鍵就是在這種思想的拖延下變得無可挽回。

拖延、耽擱到最后，等待被征地農(nóng)民的就會是一紙責令交出土地決定?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第45條規(guī)定， 違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。

在征收方未對被征收人依照法定程序作出責令交地決定并申請人民法院強制執(zhí)行的情況下，任何組織、個人強制拆除被征收房屋的行為均屬于嚴重違法行為。

那么當農(nóng)村房屋遭不明身份人員偷拆、強拆時，強拆主體該如何推定呢？這一問題在實務中并不存在爭議。（2019）最高法行申3952號行政裁定書即為此類裁判的典型：

一般情況下，相關市、縣土地行政主管部門是征收主體在征收決定中明確的征收部門，負責組織實施安置補償、清理地上物等具體征收工作。故，經(jīng)依法批準的征地過程中的強制拆除合法房屋行為引發(fā)的行政案件，宜推定市、縣土地行政主管部門為適格被告，除非有相反證據(jù)足以推翻。

也就是說，確認強拆農(nóng)村房屋違法的合適被告可定為地方自然資源和規(guī)劃部門，而非區(qū)縣級人民政府。

楊在明律師最后想提示大家的是，針對農(nóng)村房屋拆遷的權利救濟同樣應圍繞兩大塊來展開：一是征地補償安置的落實，二是對違法強拆、強征行為的堅決依法救濟。隨著新法的施行，我們有理由相信農(nóng)村征地拆遷領域將實現(xiàn)由亂到治的根本性轉變，這無疑將是廣大農(nóng)民朋友的真正福音。