導(dǎo)讀：5月24日，國家發(fā)展改革委副秘書長趙辰昕在兩會期間介紹，“改革土地計劃管理的方式、賦予省級政府更大的用地自主權(quán)”是今年經(jīng)濟體制改革的著力點和主要舉措之一。

自自然資源部發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）（下簡稱《條例》）公開征求意見的公告后，北京在明律師事務(wù)所就由律所主任楊在明律師擔(dān)綱，共十三位律師從土地法業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)崉?wù)角度積累的相關(guān)經(jīng)驗和所遇問題，對《條例》中所涉及的土地法實務(wù)疑難問題提出研討，希望立法部門能在草案修改過程中予以參考，以期更好地實現(xiàn)修法初衷，保障土地權(quán)利人合法權(quán)益，使新條例更具有可操作性。

《條例》在農(nóng)村土地三項制度改革方面推出的五項措施：（一）在土地征收中增加編制征地補償安置方案；（二）明確土地征收公告流程；（三）增加征地補償費用的構(gòu)成與預(yù)存制度；（四）明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件；（五）明確了村民對宅基地自愿有償退出和盤活利用的要求。

本文節(jié)選與兩會熱議土地改革舉措有關(guān)的《條例》立法建議以饗讀者。

一 、土地征收

草案第二十九條【編制征地補償安置方案】

實務(wù)問題：從實踐來看，引發(fā)集體土地征收糾紛的很大一部分原因在于補償方案不合理。實踐中，被征收人對征地補償方案和補償標(biāo)準(zhǔn)不服不知道如何申訴，嚴重影響了對其自身權(quán)利的救濟。因此，該條應(yīng)當(dāng)補充補償安置方案相對應(yīng)的權(quán)利救濟內(nèi)容，這樣才能更有利于保護被征收人，也有利于土地征收工作的順利進行。

立法建議：明確被征收人的權(quán)利救濟途徑，建議該條第二款增加權(quán)利救濟方式和途徑等內(nèi)容。

草案第三十三條 【土地征收公告】

實務(wù)問題：土地征收不僅涉及承包人的權(quán)利，還可能涉及到其他利害關(guān)系人，如果其他利害關(guān)系人的權(quán)利受到損害，該如何保障其合法權(quán)益？其次，針對征收的合法性監(jiān)督，如何避免政府提交虛假安置材料，如何真正做到事前監(jiān)督的落實？

立法建議：目前雖然可以針對征地批準(zhǔn)行為提起行政復(fù)議，但是按照法律的規(guī)定，對于省級人民政府的作出征地批準(zhǔn)行為只能向省級人民政府提起復(fù)議，之后不服，可以申請國務(wù)裁決。省級人民政府既承擔(dān)批準(zhǔn)征地的職責(zé)又承擔(dān)復(fù)議的職責(zé)，同“任何人不能做自己案件的法官”的法律原則相悖，因此，此時的司法救濟就尤為重要。建議該條增加“被征收人以及其他利害關(guān)系人對省級人民政府作出的征地批準(zhǔn)行為不服的，被征收人以及利害關(guān)系人可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！?/p>

草案第三十五條【征地補償費用】

實務(wù)問題（一）：關(guān)于制定區(qū)片綜合地價，本條沒有規(guī)定聽證程序，同時立法亦缺少其他制定區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的參考，實務(wù)中極容易因補償標(biāo)準(zhǔn)無法達成一致引發(fā)糾紛。

立法建議：根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》第十二條規(guī)定：有下列情形之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證，擬定或者修改區(qū)域性征地補償標(biāo)準(zhǔn)。因此，制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)組織聽證。由于新修訂的《土地管理法》第四十八條規(guī)定了區(qū)片綜合地價的考慮因素。實務(wù)中，應(yīng)當(dāng)在實施條例中進一步針對不同用途的土地按原用途確定主要考慮的因素。比如農(nóng)村宅基地的征收一定會涉及到拆遷補償安置，尤其是城中村的情形，要想保證原有生活水平不降低，則必然需要考慮就近片區(qū)的商品房價格，也包括國有土地使用權(quán)的價格，以保障居民生活水平不下降。所以針對集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)主要考慮土地區(qū)位和供求關(guān)系的要素。而農(nóng)用地的用途主要作為農(nóng)民的收入來源，所以區(qū)片綜合地價的標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)當(dāng)主要考慮土地產(chǎn)值和人口和經(jīng)濟發(fā)展水平的要素。建議本條第一款增加，制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)舉行聽證會議，聽取被征收集體經(jīng)濟組織及其成員的意見。

區(qū)片地價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地管理法第四十八條規(guī)定的因素綜合考慮，集體建設(shè)用地的區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)主要考慮土地區(qū)位和供求關(guān)系的要素；農(nóng)用地的區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)主要考慮土地原用途、土地資源條件和土地產(chǎn)值的要素。

實務(wù)問題（二）：本條沒有賦予被征地集體經(jīng)濟組織或村民相關(guān)救濟權(quán)利，這使得實務(wù)中被征地農(nóng)民求助無門，不利于土地征收工作的順利進行。

立法建議：區(qū)片綜合地價的標(biāo)準(zhǔn)既然涉及到農(nóng)民的切身利益，就應(yīng)當(dāng)給予權(quán)利救濟的程序，建議該條增加“被征地集體經(jīng)濟組織或半數(shù)以上村民對區(qū)片綜合地價的標(biāo)準(zhǔn)有異議的，可以申請行政復(fù)議?！?/p>

二 、集體經(jīng)營性建設(shè)用地

草案第三十七條【出讓、出租條件】

實務(wù)問題：本條規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須必須產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記。實務(wù)中，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，不動產(chǎn)登記的前提就是產(chǎn)權(quán)明晰，該條重復(fù)敘述，有違立法文字簡潔的要求。

立法建議：原條文中的“產(chǎn)權(quán)明晰”已經(jīng)被“已依法辦理土地所有權(quán)登記”所包含，建議將第二款刪除“產(chǎn)權(quán)明晰”，只保留“已依法辦理土地所有權(quán)登記?！?/p>

三 、宅基地

草案第四十七條【宅基地有償退出和盤活利用】

實務(wù)問題：實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等在農(nóng)村治理中具有較大權(quán)力，如果不加以適當(dāng)限制，防止鄉(xiāng)村強勢力量的干預(yù)，必然會導(dǎo)致部分弱勢農(nóng)民“被退出”，該條對農(nóng)民有償自愿退出宅基地的情形以及退出程序不夠明確。

修改建議：明確農(nóng)民退出宅基地的情形、退出程序；如，可讓進城村民與需地村民直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，這樣不僅實現(xiàn)了“點對點”式靈活利用，而且減少了需地村民的額外申請宅基地流程，真正起到盤活利用。建議該條增加“規(guī)定進一步完善，或制定配套規(guī)范性文件，明確農(nóng)民退出宅基地的情形、退出程序，規(guī)范經(jīng)有償退出程序收回的宅基地再利用方式?！?/p>

四、結(jié)語

作為行政機關(guān)執(zhí)行土地管理法具體行為措施的《土地管理法實施條例》，在其上位法《土地管理法》大修的背景和形勢下，該草案的出臺為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙，也進一步明確了我國土地管理制度改革的具體操作?？偟膩碚f，可以歸為如下幾點：地方政府用地審批權(quán)的擴大；簡化用地審批、報批效率的加快；明確編制征地補償安置方案；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市打通城鄉(xiāng)二元體制；賦予地方更多自主權(quán)；宅基地盤活利用、保障戶有所居等，對我國當(dāng)前土地改革制度發(fā)展有著重大意義。在明律所也將持續(xù)關(guān)注《土地管理法》配套法律法規(guī)的出臺與實施。

參與《條例》立法建議撰寫的有楊在明律師、王威律師、黃曉麗律師、黃艷律師、夏麗麗律師、李順華律師、周榮增律師、孫曉陽律師、王金龍律師、閆會東律師、鄭遠航律師、陳麗芳律師、黃偉律師。