導(dǎo)讀：撤村并居已被隆重打上時代和政策的烙印。有的聲音認(rèn)為，撤村并居有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，調(diào)整優(yōu)化管理半徑，提升公共服務(wù)的利用率，為未來村莊發(fā)展、土地利用釋放空間，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)。也有的聲音認(rèn)為，撤村并居應(yīng)該考慮并尊重農(nóng)民意愿，不應(yīng)機(jī)械地作為一項圈地運(yùn)動大力推進(jìn)。認(rèn)識的分歧，使得撤村并居近十年來火一把又涼一把，反反復(fù)復(fù)，舉棋不定。近日，山東省擬在全省范圍大力推進(jìn)合村并居的消息，伴隨著幾千萬山東農(nóng)民房子是不是要拆掉的質(zhì)疑聲，又重新帶火了撤村并居的老問題。

作為一名涉足房地產(chǎn)爭議解決領(lǐng)域的訴訟律師，筆者認(rèn)為撤村并居、合村并居不能搞計劃制，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況判斷是否推進(jìn)。即使推進(jìn)，也應(yīng)當(dāng)小步前進(jìn)。

一、并非所有村莊都應(yīng)就地城鎮(zhèn)化，撤村并居有要求

有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1988年中國有98.1萬個村莊。2018年，已減少到65萬個。隨著城鄉(xiāng)一體化速度加劇，村落消失的速度也令人側(cè)目。

農(nóng)村人口進(jìn)城，城市土地資源不足，雙向擠壓出了村落合并、村建制撤銷、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)等產(chǎn)物。從某種意義上說，撤村并居、合村并居也在情理之中。

不過，這并不等于所有的村莊應(yīng)當(dāng)一律撤并。

2018年2月5日，《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》第九章明確提出，要根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切。其中，第四節(jié)對需要搬遷撤并的村莊進(jìn)行了明確規(guī)定：

①生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊；

②因重大項目建設(shè)需要搬遷的村莊；

③人口流失特別嚴(yán)重的村莊。

二、一般村莊需考慮村民支付能力、當(dāng)?shù)亟M織搬遷資金支持能力循序漸進(jìn)

對于其他位于城市近郊區(qū)或縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地的村莊，以及傳統(tǒng)村莊，《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》鼓勵結(jié)合村莊自身發(fā)展需求，逐步進(jìn)行聚集提升、城郊融和。

畢竟，合村并居并非簡單的物理合并，還涉及文化風(fēng)俗的融合、生產(chǎn)生活方式和生活成本的改變，以下幾類影響可謂是“硬邦邦”的，必須加以考慮、兼顧：

①城鄉(xiāng)融合度比較高的村莊，村民們不再依賴傳統(tǒng)口糧地謀生，而是將房屋進(jìn)行出租，或者因地制宜“住改非”進(jìn)行小本買賣，基本能夠靠房養(yǎng)家。

如果沒有公共利益項目征收用地的必要及保障生活水平條件不降低的公平補(bǔ)償安置，僅是簡單要求這類村民上樓，且城鄉(xiāng)融合尚未達(dá)到能充分解決村民就近就業(yè)水平的情況下，村民的長遠(yuǎn)生計將失去保障。

②城鄉(xiāng)融合度不高的村莊，村民們?nèi)詮氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果要求這類村民集中上樓，不僅距離遠(yuǎn)、不便于耕種，而且所謂新農(nóng)村社區(qū)不像傳統(tǒng)宅院一樣可以飼養(yǎng)畜禽、種植蔬菜、存放農(nóng)具和晾曬糧食，不便利程度可見一斑。

③農(nóng)村村民不像城鎮(zhèn)居民一樣享受醫(yī)療、養(yǎng)老、子女入學(xué)、社會保險等福利保障，月均收入也普遍不高，“被上樓”對于村民意味著不僅面臨二三十萬元以上的樓房購買成本，還要面臨物業(yè)費、衛(wèi)生費、燃?xì)赓M等“月月有、年年有”的生活成本增加。

④“一戶一宅”的私密程度較高，住宅面積普遍較大。在集中上樓的過程中，原來約定俗成的超占面積、超建面積往往會以“算不得數(shù)”不作為置換面積。就算允許村民按實際原有面積上樓，也有大部分村民根本無力支付購房價款。

以上幾個方面的核心拷問還是在于村民的經(jīng)濟(jì)承受能力、收入來源兩個關(guān)鍵點。因此，在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)沒有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展做支撐，村民第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)有保障的情況下，不宜激進(jìn)地定指標(biāo)、下任務(wù)，盲目撤村并居。

三、撤村并居過程中須保障村民合法權(quán)益

符合《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》的撤村并居，除重大公共利益項目征收導(dǎo)致的類型外，一般以村民自治形式實施。

照以往各地村委會主導(dǎo)“自己改造自己”的搬遷歷史路徑來看，存在著以軟暴力逼迫村民就范、村委會肆意非法強(qiáng)拆村民房屋、補(bǔ)償過低需村民倒貼錢購買安置房、先拆遷后安置且安置房逾期交付現(xiàn)象嚴(yán)重等踐踏村民合法權(quán)益的情形。

這也是為什么山東省擬制定《山東省村莊布局專項規(guī)劃》，大規(guī)模推行合村并居引發(fā)各界熱議的現(xiàn)實原因。

在沒有專項法律規(guī)范對撤村并居作出調(diào)整之前，不適用公共利益征收的撤村并居項目應(yīng)該堅持以下4大落實原則從具體操作層面保障村民合法權(quán)益：

①撤村并居是否啟動、搬遷補(bǔ)償安置方案、安置房建設(shè)選址、安置房戶型設(shè)計，需由村民說了算。

即應(yīng)當(dāng)按照《村民委員會組織法》第二十二條、第二十四條的規(guī)定，由本村十八周歲以上村民過半數(shù)、或本村三分之二以上戶的代表召開村民會議，同意搬遷的人數(shù)需超過到會人員的50%。而不能直接由村民代表會議討論決定，除非村民會議明確授權(quán)可由村民代表會議討論決定該事項。

②嚴(yán)格落實先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的補(bǔ)償安置原則，在村莊土地資源充足、符合村莊規(guī)劃的前提下，保障重新安排宅基地建房的安置方式。

③嚴(yán)禁采取中斷供水、供熱、供電和道路通行或采取暴力、威脅手段、“株連”逼遷等方式迫使村民搬遷。

④村委會不得以幫拆、助拆等任何形式變相強(qiáng)制拆除村民的房屋。如果村委會對部分村民設(shè)置騰退原宅基地義務(wù)，須保障村民的訴訟救濟(jì)權(quán)利。

在明拆遷律師相信，撤村并居的制度設(shè)計初衷是好的。那么，在相關(guān)法律規(guī)范尚未健全的情況下，應(yīng)當(dāng)克制地把好事辦好，不搞一刀切，合法推進(jìn)、合理推進(jìn)，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益，使撤村并居在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平中發(fā)揮積極、正面的作用，而不要使其異化成制造新的社會矛盾的溫床。