導(dǎo)讀：在上海城市更新的浪潮中，閑置低效用地的盤活已成為推動(dòng)土地集約利用、提升城市經(jīng)濟(jì)活力的重要抓手。然而，對(duì)于被征收人而言，如何突破法律與市場(chǎng)雙重壁壘，將手中的閑置低效用地轉(zhuǎn)化為增值資產(chǎn)，仍是一個(gè)亟待解決的難題。
1、閑置低效用地盤活的政策背景與上海實(shí)踐?
作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿城市，上海的土地資源稀缺性尤為突出。根據(jù)2023年上海市規(guī)劃和自然資源局?jǐn)?shù)據(jù)，全市閑置低效用地總面積達(dá)8500畝，其中工業(yè)用地占比62%，商辦用地占比28%。為破解這一困局，上海市政府于2022年修訂《上海市城市更新條例》，明確提出“以存量換增量”的盤活路徑，并配套出臺(tái)《關(guān)于加快存量低效建設(shè)用地盤活促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，通過(guò)政策激勵(lì)與倒逼機(jī)制雙管齊下，推動(dòng)閑置低效用地的再生利用。
值得注意的是，上海在盤活路徑中特別強(qiáng)調(diào)“被征收人權(quán)益保障”與“市場(chǎng)化運(yùn)作”的結(jié)合。例如，《上海市土地資源利用提質(zhì)增效行動(dòng)方案》規(guī)定，被征收人可通過(guò)自主開(kāi)發(fā)、聯(lián)合開(kāi)發(fā)或協(xié)議置換等方式參與土地再開(kāi)發(fā)，并明確要求區(qū)級(jí)政府建立“低效用地盤活專項(xiàng)基金”，為被征收人提供資金支持。這些政策為被征收人提供了法律框架下的多元選擇空間。
2、被征收人面臨的現(xiàn)實(shí)困境與法律風(fēng)險(xiǎn)?
盡管政策支持力度加大，但上海被征收人在實(shí)際操作中仍面臨多重挑戰(zhàn)：
（1）產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜化?
上海市中心城區(qū)大量低效用地涉及歷史遺留問(wèn)題，如產(chǎn)權(quán)不清晰（常見(jiàn)于改制企業(yè)用地）、抵押擔(dān)保未解除（某靜安區(qū)地塊因企業(yè)債務(wù)糾紛導(dǎo)致抵押權(quán)人阻撓開(kāi)發(fā)）或共有產(chǎn)權(quán)人意見(jiàn)分歧（虹口區(qū)某商住混合用地因11名繼承人無(wú)法達(dá)成一致陷入僵局）。這些問(wèn)題往往導(dǎo)致盤活進(jìn)程停滯，甚至引發(fā)行政訴訟。
（2）規(guī)劃調(diào)整溢價(jià)分配爭(zhēng)議
?
根據(jù)《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，土地再開(kāi)發(fā)需符合控詳規(guī)劃調(diào)整要求。以浦東新區(qū)某地塊為例，原工業(yè)用地調(diào)整為商辦用地后容積率從1.5提升至4.0，土地增值超8億元。但政府主張將增值部分用于區(qū)域公建配套，而被征收人要求按原用途補(bǔ)償基準(zhǔn)地價(jià)差額，雙方對(duì)“規(guī)劃調(diào)整溢價(jià)”的分配比例產(chǎn)生激烈爭(zhēng)議。
（3）市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘高企?
上海土地二級(jí)市場(chǎng)交易規(guī)則要求被征收人必須完成土壤污染評(píng)估、歷史違建處置等前置程序。徐匯區(qū)某企業(yè)因未通過(guò)環(huán)評(píng)被禁止參與土地轉(zhuǎn)讓，直接損失預(yù)期收益1.2億元。此類技術(shù)性門檻常使被征收人陷入“合規(guī)陷阱”，需支付高昂的整改成本。
3、破解困局的法律策略與創(chuàng)新路徑?
為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，被征收人可采取以下法律策略：
?（1）構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系梳理的“四步法”?
?確權(quán)先行?：通過(guò)司法確權(quán)訴訟解決歷史遺留產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議（如閔行區(qū)某地塊通過(guò)法院判決明確7方權(quán)益比例）。
?債務(wù)隔離?：運(yùn)用《企業(yè)破產(chǎn)法》重整程序剝離不良資產(chǎn)（長(zhǎng)寧區(qū)某破產(chǎn)企業(yè)通過(guò)資產(chǎn)重組實(shí)現(xiàn)土地解押）。
?共有權(quán)處置?：依據(jù)《民法典》第301條啟動(dòng)共有物分割訴訟（普陀區(qū)案例中法院裁定以競(jìng)價(jià)方式確定最終權(quán)利人）。
?權(quán)利憑證化?：將土地權(quán)益轉(zhuǎn)化為信托受益權(quán)份額，通過(guò)上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
?（2）創(chuàng)新增值收益分配機(jī)制?
?分層確權(quán)模式?：在虹橋商務(wù)區(qū)某項(xiàng)目中，被征收人與政府簽訂《增值收益分成協(xié)議》，約定首期開(kāi)發(fā)收益的60%歸被征收人，超出基準(zhǔn)收益部分按階梯比例分配。
?實(shí)物補(bǔ)償置換?：楊浦區(qū)某舊改項(xiàng)目采用“產(chǎn)權(quán)置換+收益權(quán)信托”組合方案，被征收人除獲得安置房外，還可持有項(xiàng)目公司5%的股權(quán)。
?開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移交易?：參照《上海市土地交易市場(chǎng)管理辦法》，將未使用的容積率指標(biāo)通過(guò)土地交易所掛牌交易，嘉定區(qū)某企業(yè)借此獲利3200萬(wàn)元。
?（3）借力政策工具降低合規(guī)成本?
?申請(qǐng)土壤修復(fù)補(bǔ)貼?：根據(jù)《上海市土壤污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》，符合條件的地塊最高可獲修復(fù)成本50%的財(cái)政補(bǔ)助。
?參與城市更新基金?：黃浦區(qū)推出全國(guó)首個(gè)區(qū)級(jí)城市更新基金，被征收人可通過(guò)土地作價(jià)入股方式參與，享受稅收優(yōu)惠與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
?對(duì)接REITs市場(chǎng)?：靜安區(qū)某產(chǎn)業(yè)園通過(guò)納入《上海市基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)》，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化募資15億元，被征收人保留20%基金份額。
4、典型案例：虹橋商務(wù)區(qū)D14地塊的破局之道
?
該地塊原為某國(guó)企倉(cāng)儲(chǔ)用地，因長(zhǎng)期閑置被納入低效用地名錄。被征收人采取以下策略實(shí)現(xiàn)增值：
?法律確權(quán)?：通過(guò)行政訴訟撤銷原規(guī)劃處罰決定，消除歷史違建記錄。
?政企協(xié)商?：與閔行區(qū)政府簽訂《聯(lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議》，約定政府負(fù)責(zé)地鐵接駁設(shè)施建設(shè)，企業(yè)承擔(dān)商業(yè)開(kāi)發(fā)。
?金融創(chuàng)新?：將地塊未來(lái)10年收益權(quán)打包發(fā)行ABS產(chǎn)品，募集資金用于前期開(kāi)發(fā)。
最終，該地塊容積率從0.8提升至3.2，建成后年租金收入達(dá)2.3億元，被征收人資產(chǎn)增值超6倍。
?結(jié)語(yǔ)：
?
在上海土地資源緊約束的背景下，被征收人盤活閑置低效用地已從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)破局。通過(guò)精準(zhǔn)把握法律規(guī)則、創(chuàng)新權(quán)益實(shí)現(xiàn)路徑、借力政策金融工具，被征收人完全可能將“低效包袱”轉(zhuǎn)化為“增值引擎”。建議被征收人建立“法律+規(guī)劃+金融”的復(fù)合型顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，在項(xiàng)目初期即開(kāi)展全流程合規(guī)設(shè)計(jì)，同時(shí)密切關(guān)注《上海市促進(jìn)存量土地盤活若干規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》等新政動(dòng)向，把握制度紅利窗口期。唯有如此，方能在城市更新浪潮中實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值的最大化。
