“小產(chǎn)權(quán)房”究竟是什么？

很遺憾，雖以法律為業(yè)，筆者卻不能在任何規(guī)范性法律文件中找到關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”概念的明確界定。

在綜合各方關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的認(rèn)知后，可以簡要概括其所具備的如下特點：建設(shè)于集體建設(shè)用地之上、限制交易、具有部分權(quán)能。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)于集體建設(shè)用地之上，包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地上。此處排除了國有土地以及農(nóng)用地，原因在于根據(jù)新《土地管理法》第七十七、七十八條，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，又或是擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，將由具有相應(yīng)職能的部門依據(jù)情況分別處以責(zé)令退還、沒收、罰款、限期拆除等行政處罰。

也就是說，非法占用農(nóng)用地或者國有土地進(jìn)行建設(shè)的，將直接歸于違法建筑一列而沒有任何權(quán)益，也就不屬于所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”只是限制交易，而非不能交易。在新《土地管理法》施行之前，關(guān)于農(nóng)村房屋能否流轉(zhuǎn)主要有兩個部分：

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可以自行流轉(zhuǎn)，但同時規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

（二）限制非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）規(guī)定：加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。

原國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號）規(guī)定：嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。

三、部分權(quán)能，意在說明“小產(chǎn)權(quán)房”既不同于違法建筑，也不同于以商品房為代表的“五證”齊全的房屋。

“小產(chǎn)權(quán)房”在某些時候又稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，原因在于“小產(chǎn)權(quán)房”雖不能取得由具有法定職能的政府部門頒發(fā)“五證”，但也會取得由鄉(xiāng)政府或者村委會制作的權(quán)屬證明。

在此情況下，房屋本身的存在并不必然違法，只是在交易或者占有方面與現(xiàn)行法律規(guī)定不符。

在明晰上述“小產(chǎn)權(quán)房”的特點之后，讓我們回歸到新《土地管理法》所作突破本身。新《土地管理法》不再要求建設(shè)項目必須使用國有土地，而是破除集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地之間不能同等同權(quán)同價入市的二元體制。

根據(jù)其要求，符合規(guī)劃并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在經(jīng)過村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或村民代表同意后，即可出讓、出租于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的個人及單位，且此種情況下獲得的集體建設(shè)用地使用權(quán)在最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等方面與國有建設(shè)用地并無區(qū)別。

也正是新《土地管理法》的上述改變引發(fā)了人們關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的再度討論。

“小產(chǎn)權(quán)房”到底將何去何從？

筆者謹(jǐn)作以下分析：

首先，對于原本就建設(shè)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地之上并且用于工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營性用途的“小產(chǎn)權(quán)房”。這一類現(xiàn)象在廣大農(nóng)村地區(qū)并不少見，常見于外來人員租用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，用于開辦企業(yè)、經(jīng)營飯店、旅館等。

在新《土地管理法》頒布實施后，此類房屋所欠缺的合法性要件只限于依法登記和經(jīng)三分之二以上的集體經(jīng)濟(jì)組織成員或村民代表同意。

個人認(rèn)為，對于此類房屋并不一定要因其欠缺該合法性要件而強(qiáng)行限制交易或者直接認(rèn)定為違法建筑。

集體經(jīng)濟(jì)組織可以召開村民大會或村民代表大會，確認(rèn)是否具有三分之二以上村民同意出讓、出租該經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)或使用權(quán)。

若是已取得集體經(jīng)濟(jì)組織同意，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照比例原則，通過要求此種類型“小產(chǎn)權(quán)房”權(quán)利人補(bǔ)充辦理登記手續(xù)、繳納罰款等方法解決爭議，以使損害降到最小。

其次，對于上述情形以外的其他“小產(chǎn)權(quán)房”，如在集體建設(shè)用地上開發(fā)的商品房，其仍將作為“小產(chǎn)權(quán)房”長期存在。

原因在于，新《土地管理法》僅規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合法定條件的情形下可以與國有建設(shè)用地同等同權(quán)入市，對于宅基地以及集體公益設(shè)施用地的原有規(guī)定并未作出任何改變。出于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等諸多目的，國家對于限制城市居民購買農(nóng)村住房的態(tài)度依然堅決。

2020年5月14日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕84號），其第三部分明確指出“對亂占耕地建房、違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求建房、城鎮(zhèn)居民非法購買宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等，不得辦理登記，不得通過登記將違法用地合法化?！?/p>

《通知》雖要求對于“小產(chǎn)權(quán)房”不得辦理登記，卻也未明確“小產(chǎn)權(quán)房”究竟該如何處理。“小產(chǎn)權(quán)房”大量存在的現(xiàn)實以及土地管理情勢嚴(yán)峻的兩難之境，致使此類“小產(chǎn)權(quán)房”的出路仍不明晰。

在明律師事務(wù)所的聶榮律師團(tuán)隊最后要提示大家的是，每位公民都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家的法律。對于“小產(chǎn)權(quán)房”這種法律性質(zhì)模糊，存在巨大風(fēng)險的打“擦邊球”性質(zhì)的事物，大家還是要謹(jǐn)慎觸碰，切莫為一點眼前的蠅頭小利觸及法律的底線，待到責(zé)令限期拆除、沒收等“屠刀懸頸”，難免悔之晚矣。