為牢牢守住糧食安全生命線、嚴(yán)守十八億畝耕地保護(hù)紅線，將于2021年9月1日起施行的最新《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），進(jìn)一步細(xì)化土地制度改革措施，為《土地管理法》順利實(shí)施提供了重要法律武器。

作者 | 于躍

城市化發(fā)展快速，一些農(nóng)村地方政府為提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，引入大量企業(yè)資本下沉鄉(xiāng)村市場(chǎng)，大量農(nóng)田被“非農(nóng)化”，隨之而來(lái)的還有耕地的“非糧化”。這些現(xiàn)象是怎么產(chǎn)生的呢？一是由于農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題，二是因?yàn)橛行┕ど藤Y本和涉農(nóng)企業(yè)在下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地后，并沒(méi)有耕地種糧而是進(jìn)行一些非農(nóng)建設(shè)活動(dòng)。

為牢牢守住糧食安全生命線、嚴(yán)守十八億畝耕地保護(hù)紅線，將于2021年9月1日起施行的最新《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），進(jìn)一步細(xì)化土地制度改革措施，為《土地管理法》順利實(shí)施提供了重要法律武器。本文，在明律師對(duì)《條例》中針對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等突出問(wèn)題而新增的法律要點(diǎn)和對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生的影響進(jìn)行淺析。

【新修《土地管理法實(shí)施條例》中增設(shè)耕地保護(hù)措施】

一、控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)行嚴(yán)格且特殊的耕地保護(hù)。

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，擔(dān)負(fù)著保障國(guó)家糧食安全之責(zé)任，《條例》明確，務(wù)必采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。具體措施包括：

（1）不得將耕地轉(zhuǎn)為非耕地農(nóng)用地，如林地、草地、園地等。如果存在已經(jīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的情況，則應(yīng)優(yōu)先使用難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。非農(nóng)業(yè)建設(shè)有條件利用非耕地的，禁止利用耕地。

（2）建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

（3）耕地耕作層的土壤應(yīng)用作新開(kāi)墾的耕地、新開(kāi)墾的劣質(zhì)地或者其他耕地上的土壤改良。

二、規(guī)定開(kāi)墾耕地驗(yàn)收制度。

對(duì)“占補(bǔ)平衡”開(kāi)墾的耕地增設(shè)驗(yàn)收程序，驗(yàn)收主體為①省級(jí)人民政府；②自然資源主管部門(mén)；③農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)。

三、規(guī)范和細(xì)化土地整理。

明確制定土地整理方案的相關(guān)要求、實(shí)施主體等，縣級(jí)人民政府作為土地整理方案的制定主體，具有鼓勵(lì)社會(huì)主體依法參與土地整理的義務(wù)。

四、明確耕地保護(hù)責(zé)任主體，嚴(yán)格法律責(zé)任。

明確責(zé)任人：為使省內(nèi)耕地總量不減少，確?！稗r(nóng)地姓農(nóng)”，強(qiáng)化責(zé)任性質(zhì)，《條例》首次明確規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域的耕地保護(hù)任務(wù)負(fù)總體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人即為第一責(zé)任人。

建立考核制度：將保護(hù)耕地?cái)?shù)量和永久基本農(nóng)田數(shù)量的任務(wù)分解下達(dá)，最終落實(shí)到具體地塊，由國(guó)務(wù)院對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。

加大處罰力度：對(duì)破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為需要加大處罰力度，另外增加了對(duì)耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。

【最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度實(shí)施后，會(huì)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生哪些影響？】

目前公眾比較關(guān)心保障村民宅基地合法權(quán)益的有關(guān)問(wèn)題，《條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，要求宅基地申請(qǐng)和審核批準(zhǔn)程序明確落實(shí)，作出地方政府依法安排建設(shè)用地指標(biāo)的要求，合理保障農(nóng)民宅基地的需求?？偟膩?lái)說(shuō)，在直接關(guān)系到農(nóng)民利益的宅基地管理問(wèn)題上，《條例》采取了“只做加法，不做減法”的原則，蘊(yùn)藏著濃濃的為民情懷。

而針對(duì)近年來(lái)部分地區(qū)在“合村并居”中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的問(wèn)題，《條例》專(zhuān)門(mén)作出“四禁止”的規(guī)定，具體包括：①禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地；②禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地；③禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)程落戶的條件；④禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。由此可知，農(nóng)民朋友依法取得的宅基地權(quán)益得到了明確保障，不會(huì)再被隨意侵犯。

而隨著嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的逐步實(shí)施，農(nóng)民的兩類(lèi)土地可能被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回，需要予以重視。

一是農(nóng)民違規(guī)開(kāi)荒的土地。這是因?yàn)樵诋?dāng)前土地確權(quán)登記過(guò)程中，農(nóng)民獲得土地管理部門(mén)批準(zhǔn)之后違規(guī)開(kāi)荒的土地會(huì)被確權(quán)登記到農(nóng)村居民個(gè)人名下，但未經(jīng)批準(zhǔn)擅自違規(guī)違法開(kāi)荒的土地則不予確權(quán)登記。而在土地整治整合的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能會(huì)收回此類(lèi)土地。

二是承包權(quán)失效的土地。承包土地的家庭中有家庭成員去世或者農(nóng)村居民選擇自愿有償退出農(nóng)村土地的都會(huì)導(dǎo)致承包權(quán)失效。農(nóng)村集體組織收回這類(lèi)土地后，可以再重新分配土地承包權(quán)。