在近期的咨詢和案件代理中，不止一波當事人面臨了類似的難題：自己因當年為農(nóng)場工作等原因?qū)艏畯脑寮w遷入到工作地所在村，也曾在遷入地占地建房、租地種糧（但未履行完整的土地承包、批地流程），但卻始終未取得遷入村集體經(jīng)濟組織成員資格，一直是村民眼中的“外來戶”。這就導(dǎo)致當事人在許多福利分配上無法和本村村民享受同等待遇，要么是領(lǐng)不到，要么是領(lǐng)得少。

在征地拆遷風(fēng)聲不斷傳出的當下，當事人的心愿只有一個——依法確認自己的本集體經(jīng)濟組織成員資格，避免在可能到來的征地、騰退中補償安置利益受損。那么，這類明確訴求為“確認資格”的案件究竟該如何破解呢？

確認成員資格面臨巨大的現(xiàn)實困境

在明律師首先要明確的一點是，凡是當事人訴求為“要資格，不主張具體利益”的案件，都屬于該領(lǐng)域內(nèi)的疑難案件。

疑難點就在于，目前尚未有任何一部法律、行政法規(guī)等國家層級的規(guī)范性文件明確規(guī)定了“成員資格”該如何確認或者否定。

譬如《農(nóng)村土地承包法》第69條規(guī)定，確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定。意思就是該法不對這一敏感、復(fù)雜問題給出答案。

那么這里的“法律”到底指什么呢？其實就是正在制定中的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，這部法律目前尚處于“草案”狀態(tài)。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》（草案）第11條對何為“成員”作了如下描述：戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。

也就是說，一個人是否屬于某一村集體的成員，首先要看戶籍狀態(tài)，其次要看生產(chǎn)生活關(guān)系。而在前述資格糾紛中，戶籍狀態(tài)這點當事人都是滿足的，且當事人明顯不是所謂的“空掛戶”，而是實際在涉案村居住生活多年，故此在明律師始終堅信這些人是應(yīng)當被確認成員資格的。

“草案”同時規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員大會有權(quán)“依法確認本集體經(jīng)濟組織成員”，確認的原則為“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”。顯然，從“尊重歷史”的角度看，涉案當事人的成員資格問題應(yīng)當被予以解決，畢竟他們都不是去年才遷入戶籍的，而是由于至少20年前的客觀歷史原因?qū)艏w入的。

但是，這里面卻有一點是“外來戶”們難以逾越的，即所謂“群眾認可”。從最淺顯的“利益最大化”角度考慮，對任何外來戶的成員資格確認都可能導(dǎo)致現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員可分配利益的減少，這就致使實踐中很少有現(xiàn)成員會在表決中同意接收新成員加入。

“草案”第15條明確提及了“從其他集體經(jīng)濟組織加入的成員”的確認方式：其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員因生產(chǎn)生活需要或者其他原因確需加入本集體經(jīng)濟組織的，需經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員大會四分之三以上成員同意，該成員被視為同時放棄其他集體經(jīng)濟組織成員身份。

但對涉案當事人而言，尷尬之處在于他們僅僅符合了這里的后半句——原來的村早就已經(jīng)不認可他們的成員資格了，但卻不具有得到遷入村3/4以上成員同意的現(xiàn)實可能性。“兩頭空”就是他們面臨的巨大現(xiàn)實困境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣級政府能對成員資格確認問題予以“處理”嗎？
當所在村委會明確拒絕承認其成員資格的情形下，這部分外來戶就只能寄希望于上級政府和法院。但在實踐中，法院難以直接受理針對“確認成員資格”為訴訟請求的民事訴訟，往往會告知當事人先尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或者縣級政府的處理。

“草案”第56條對此的規(guī)定也略顯含糊：對確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份有異議的……可以申請仲裁，或者請求鄉(xiāng)級政府（街道辦事處）或縣級政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門調(diào)解解決，不愿仲裁、調(diào)解或者不服仲裁裁決、調(diào)解決定的，當事人可以向法院起訴。

從該條的表述上看，在村委會拒絕調(diào)解的情形下，當事人似乎可以向法院起訴。然而在實踐中，這一尚處于“草案”狀態(tài)下的法條暫無法適用，法院一般對當事人的直接起訴不會立案受理。

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或者縣級政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，在此類糾紛中也往往能躲就躲、能推就推，經(jīng)常以“村民自治”事項政府無權(quán)干涉為由不予進行調(diào)解或作出處理決定。當事人若依據(jù)《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定提起行政訴訟擬追究其不作為的法律責(zé)任，同樣可能被法院不予立案。

即便法院對“不作為訴訟”審理并作出了有利于當事人的裁判，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道仍然無法在未取得成員表決同意的情況下自行“確認成員資格”，案件往往難以取得實質(zhì)性的進展。

“確認成員資格”在程序規(guī)范上模糊，實體上現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員不同意，在此背景下這些“外來戶”的權(quán)利保障之艱難便可想而知了。

綜上所述，在明律師目前傾向于認為在這樣的糾紛中，“外來戶”們可將訴求先集中在某一具體的利益糾紛上，比如逢年過節(jié)面向村集體成員發(fā)放的米面油等“節(jié)日福利”以及征地補償費用的分配等具體問題，不談“成員資格”只講“待遇”，這樣在救濟途徑上或許會更加通暢一些。

若當事人暫無明確的利益訴求，只是強烈希望確認自己的集體經(jīng)濟組織成員資格，專業(yè)律師可依據(jù)前述法律和某些省對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行的地方性法規(guī)等窮盡救濟渠道嘗試提起程序，將調(diào)解申請、復(fù)議、訴訟等手段全面啟動，同時加強與村集體的溝通協(xié)調(diào)，努力尋求滿足當事人訴求的辦法。

但有一點筆者希望涉案當事人能夠明白：能不能加入人家的村集體，得看人家愿不愿意。如果人家就不愿意，那么硬塞給別人也很難。這樣的權(quán)利救濟難免需要一個相對長期的過程，想要“快速解決問題”是我們美好的愿望，但也必須做好面對“持久戰(zhàn)”的準備。

一旦征地、騰退等項目啟動，糾紛將是難以避免的，但我們應(yīng)有勇氣和信心去依法化解這樣的具體利益糾紛。

你不認我的“資格”就不認了，但是該給我的利益不能不給。這或許是涉案當事人退而求其次的讓步后的主張。

筆者最后要指出的是，歷史原因形成的“外來戶”們在過往幾十年的歲月中都為所在村集體付出了相應(yīng)的貢獻和勞動，完全符合“戶籍+生產(chǎn)生活關(guān)系”的成員資格認定標準，村集體應(yīng)當保障其與現(xiàn)有村民享有同等、公平的待遇，并依據(jù)法定的標準、原則和程序去積極推動“確認成員資格”問題的解決。

而屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道乃至縣級政府也應(yīng)在化解此類歷史遺留問題上主動擔(dān)當作為，參與到協(xié)調(diào)溝通中來，共同為實質(zhì)性化解爭議，確保農(nóng)民“戶有所居”等不斷作出努力。