導(dǎo)讀：先行用地項(xiàng)目，主要有2方面特點(diǎn)：1、項(xiàng)目必須“重大”。2、不得因先行用地這一程序上的“加速”而損害被征地農(nóng)民權(quán)益。

在《沒有征地批文，也能用地施工嗎？你不可不知的先行用地！》一文中，拆遷律師就時(shí)下在各地方建設(shè)領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)的“先行用地”現(xiàn)象的政策和法律依據(jù)作了羅列，并對其可能對被征收人造成的影響作了論述。

那么，被征收人可能要問了，面對如此咄咄逼人的政策支持下的征地項(xiàng)目，被征收人又該如何著手進(jìn)行維權(quán)？征地批文這一重要抓手沒有了，還能怎么辦？

拆遷律師首先想指出的是，先行用地這一產(chǎn)物的發(fā)展歷程，是“政策重于法律”這一現(xiàn)象的真實(shí)反映。

《土地管理法實(shí)施條例》

第二十七條

搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地。

其中屬于臨時(shí)用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。

很顯然，從最初的法律依據(jù)看，先行用地這一制度的設(shè)置本是用于“搶險(xiǎn)救災(zāi)”時(shí)的應(yīng)急用地的，適用的范圍原本很窄。且先行用地的審批手續(xù)并不能替代正常的建設(shè)用地審批手續(xù)，事兒完了6個月內(nèi)是要申請補(bǔ)辦手續(xù)的。

然而，法條中有一個“等”字，這就使得“先行用地”的適用情形一下子被擴(kuò)張成了“急需使用土地的，就可以先行用地”，這不能不說是中國話的無奈。

那么，現(xiàn)行的先行用地項(xiàng)目又依據(jù)些什么呢？

如拆遷律師在開篇提及的文章中所述，主要是《國土資源部 國家發(fā)展改革委 水利部 國家能源局關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》和《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》。

值得一提的是，后面這個通知，到2017年5月就已經(jīng)“到期”了，目前處于“超期服役”階段。實(shí)踐中，照樣在用。

先行用地項(xiàng)目，主要有2方面特點(diǎn)：

1、項(xiàng)目必須“重大”。

譬如《意見》中的如下表述：

對于國家重點(diǎn)水利水電工程，在通過國土資源部用地預(yù)審、國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門已批準(zhǔn)（核準(zhǔn)）項(xiàng)目、水利工程初步設(shè)計(jì)已經(jīng)批復(fù)或初步設(shè)計(jì)審批單位出具先行建設(shè)任務(wù)認(rèn)定意見后，屬于工程建設(shè)范圍內(nèi)的道路、橋梁、生活營區(qū)等施工前期準(zhǔn)備工程和控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動工建設(shè)的其他工程，可申請辦理先行用地。

考慮到水利水電工程建設(shè)的特殊需要，在項(xiàng)目已通過用地預(yù)審、但尚未正式審批（核準(zhǔn)）前，工程論證設(shè)計(jì)和前期工作必需的道路、橋梁、生活營區(qū)等建設(shè)，屬于永久性建設(shè)用地的，在項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）部門出具項(xiàng)目立項(xiàng)（或同意開展前期工作）的認(rèn)定意見，且水利項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)審批單位、水電項(xiàng)目在行業(yè)主管部門出具先行建設(shè)任務(wù)認(rèn)定意見的前提下，也可申請辦理先行用地。

先行用地辦理原則上限定在國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)建設(shè)的水利水電工程范圍內(nèi)。對于地方審批（核準(zhǔn)）的水利水電項(xiàng)目，其中納入經(jīng)批準(zhǔn)的全國中型水庫建設(shè)規(guī)劃、并經(jīng)有關(guān)流域機(jī)構(gòu)審核同意的水利項(xiàng)目，以及納入經(jīng)批準(zhǔn)的國家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項(xiàng)目，確需先行用地的，可參照上述規(guī)定執(zhí)行。

這里面有“原則上”的限定，但同時(shí)又有“可參照上述規(guī)定執(zhí)行”的范疇，故此在實(shí)踐中例外的情況無疑是層出不窮的。

無論如何，不是所有建設(shè)項(xiàng)目都能走“先行用地”這條捷徑的。對于明顯缺乏事實(shí)依據(jù)的先行用地項(xiàng)目，被征收人在面臨補(bǔ)償安置糾紛時(shí)是可以以此事實(shí)作為抓手進(jìn)行法律審查的。

2、不得因先行用地這一程序上的“加速”而損害被征地農(nóng)民權(quán)益。

譬如《通知》中明確指出：

……可向部申請辦理先行用地。申請用地時(shí)，必須說明擬用地符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確；涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。同時(shí)，嚴(yán)格限制動工建設(shè)范圍，不得超出先行用地批準(zhǔn)范圍動工建設(shè)，超出的按違法用地嚴(yán)肅查處。

簡言之，即使是“先行用地”項(xiàng)目，征地補(bǔ)償安置方案依然要有，且被征地農(nóng)民仍然對征收補(bǔ)償事宜依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，即方案的公告要看到，有權(quán)在規(guī)定期限內(nèi)提出意見或要求聽證，對方案內(nèi)容不服可以提起訴訟。

事實(shí)上，政策層面對先行用地的重要限制、要求之一就是不能在征收補(bǔ)償方面出現(xiàn)爭議、糾紛，要把涉及被征地農(nóng)民權(quán)益的事情解決清楚了，地也要搞成“凈地”，才能進(jìn)場施工。

故此，在拆遷律師想重點(diǎn)提示廣大被征收人的是：如果您所面臨的征收項(xiàng)目存在征地補(bǔ)償安置爭議，村民對補(bǔ)償安置方案不滿，補(bǔ)償未能按時(shí)足額到位等情形，那么先行用地在報(bào)國土資源部審批時(shí)是會遇到障礙的。

實(shí)踐中一些項(xiàng)目拿到先行用地批文了，很可能涉嫌申報(bào)材料作假的情況！對此，廣大被征地農(nóng)民可直接向作出先行用地批文的機(jī)關(guān)，即國土資源部申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，對先行用地批文的合法性進(jìn)行司法審查。在程序中爭取揪出涉案項(xiàng)目在征地補(bǔ)償安置上存在的種種漏洞與違法點(diǎn)，進(jìn)而為獲取公平、合理的補(bǔ)償創(chuàng)造條件。

至于“先行用地”這種制度本身的未來將會是怎樣的，我們只能拭目以待。至少，應(yīng)當(dāng)通過對《土地管理法》及其下位法的修改、完善來將這一制度的適用條件、法定程序、審查內(nèi)容、救濟(jì)渠道加以明文規(guī)定。靠“過期”的通知生存的制度，實(shí)在是與法治國家的精神不相符合的。