近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地改革的不斷深化，特別是土地出讓制度的不斷健全完善，相關(guān)政策明確要求土地實(shí)行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。

在實(shí)踐中，依然有個(gè)別地方政府為了減少土地開發(fā)成本和快速開發(fā)的利益驅(qū)運(yùn)下，未能嚴(yán)格貫徹該政策。有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實(shí)際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”等。

究其原因，其中很重要的一條是在當(dāng)前發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)下行的背景下，地方政府財(cái)政吃緊，沒有足夠的資金進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)中的整理、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在暫時(shí)又無法擺脫土地財(cái)政的情況下，只能采取變通的方式出讓“毛地”。

因此，拆遷律師認(rèn)為，對(duì)“毛地出讓”的有關(guān)法律問題應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。

1、關(guān)于“毛地出讓”的有關(guān)概念。

所謂“出讓”，是指國有土地使用權(quán)出讓，即國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。

所謂“毛地”和“凈地”都是俗稱。“凈地”來說，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，指市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)?shù)赝恋貦?quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)等所必要的基本條件?！懊亍笔窍鄬?duì)于“凈地”而言的，是指擬出讓的土地或者權(quán)屬邊界條件不清晰、或者未征收拆遷安置完成、或者不具備交付條件，或者兼具以上三點(diǎn)中的兩點(diǎn)或全部。

從形態(tài)上看，“毛地”指地上存在需要拆除的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施的土地；“凈地”指已經(jīng)完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施的土地。

從法律關(guān)系上來看，“毛地出讓”往往是政府出讓土地使用權(quán)時(shí)尚未完成國有土地使用權(quán)收回和對(duì)房屋所有權(quán)人和土地使用權(quán)人拆遷補(bǔ)償安置工作，地上現(xiàn)存建筑物和構(gòu)筑物的所有權(quán)人和相應(yīng)的土地使用權(quán)人在法律上依然享有完全的物權(quán)，因此新的土地使用權(quán)受讓中標(biāo)人面對(duì)的法律關(guān)系較為復(fù)雜；“凈地出讓”則是政府已經(jīng)完成了出讓前土地使用權(quán)的收回和拆遷補(bǔ)償安置工作，法律關(guān)系清晰。

2、“毛地出讓”的法律問題和風(fēng)險(xiǎn)。

“毛地出讓”的實(shí)質(zhì)是，政府只收取土地純收益，相應(yīng)的開發(fā)土地和征地拆遷成本等費(fèi)用由開發(fā)商來承擔(dān)，由此也導(dǎo)致原本由政府負(fù)責(zé)征地拆遷工作推給了開發(fā)商。

因此，“毛地出讓”所引發(fā)的問題主要有以下幾方面：

首先，從法律層面來看，“毛地出讓”過程中存在很大的違法風(fēng)險(xiǎn)。不管是國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，還是國土資源部《閑置土地處置辦法》，均規(guī)定的是土地出讓前達(dá)到“凈地”條件。交付只是土地出讓合同中，出讓人履行合同中的一項(xiàng)義務(wù)。出讓合同簽訂后，雖然沒有辦理物權(quán)變更手續(xù)，但土地出讓的法律關(guān)系已經(jīng)成立。因此，“毛地”出讓簽訂土地出讓合同時(shí)未達(dá)到“凈地”條件，可能面臨合同無效的法律風(fēng)險(xiǎn)。

《物權(quán)法》

第一百三十九條

設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)登記。建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。

這條在《土地管理法》中也有所體現(xiàn)，其第八條內(nèi)容為在依法改變土地所有權(quán)和使用權(quán)時(shí)必須進(jìn)行變更登記。顯然，土地使用權(quán)中標(biāo)人自地塊中標(biāo)到土地使用權(quán)中標(biāo)人獲得新的《國有土地使用證》之前的這一過程中始終處于較為尷尬的法律地位。

雖然開發(fā)商作為建設(shè)單位獲得了政府行政默許的土地使用權(quán)，但理論上土地使用權(quán)中標(biāo)人未必就是土地使用權(quán)的最終權(quán)屬人，或者說建設(shè)單位直接對(duì)土地原有使用權(quán)人權(quán)利的收回并占有使用顯然缺乏法律依據(jù)。

其次，“毛地出讓”面臨的經(jīng)濟(jì)方面風(fēng)險(xiǎn)。從政府方面而言，由于“毛地出讓”對(duì)拆遷和動(dòng)遷的成本核算只能估算，政府收益實(shí)際上難以準(zhǔn)確估算，很難實(shí)現(xiàn)其收益最大化。而作為開發(fā)商而言，其作為土地使用權(quán)中標(biāo)人雖然已經(jīng)簽署了《國有土地使用權(quán)出讓合同》，其享有的“國有土地使用權(quán)”仍然屬于一種“期權(quán)”。

由于擔(dān)心同一宗土地上存在兩種相同的土地時(shí)用權(quán)，為規(guī)避該問題，“毛地出讓”中的《國有土地使用權(quán)出讓合同》中一般都設(shè)置合同生效條款，即“本合同自拆遷安置補(bǔ)償完畢之日起生效”。

“毛地出讓”這種情形下，土地使用權(quán)中標(biāo)人在政府書面”形式”上交付土地后，為推進(jìn)項(xiàng)目拆遷而先期投入大量資金，也將面臨著風(fēng)險(xiǎn)。如地塊拆遷工作進(jìn)行完畢后，不能如期取得《國有土地使用證》，那么土地使用權(quán)中標(biāo)人對(duì)先期所投入的房屋拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用要求追回甚至賠償其他經(jīng)濟(jì)損失的訴訟所應(yīng)依托合同效力便處于待定或不清晰之中，從而使開發(fā)企業(yè)冒較大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，“毛地出讓”存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。由于“毛地出讓”需要土地使用權(quán)中標(biāo)人投入人力財(cái)力進(jìn)行大規(guī)模的拆遷安置補(bǔ)償工作，因此土地使用權(quán)中標(biāo)時(shí)間和取得《國有土地使用證》的時(shí)間之間相間時(shí)間較長，拆遷量大的地塊拆遷安置時(shí)間甚至長達(dá)多年，特別在因拆遷發(fā)生訴訟的情況下更是如此。

因此，“毛地出讓”的開發(fā)項(xiàng)目極易出現(xiàn)開發(fā)周期過長，安置不及時(shí)等引發(fā)的一系列社會(huì)穩(wěn)定問題，使得土地使用權(quán)中標(biāo)人和政府相關(guān)部門都焦頭爛額，面臨著原房屋所有權(quán)人和土地使用權(quán)人提起裁決、訴訟和政府拆遷進(jìn)度要求的雙重壓力，致拆遷時(shí)間的延長。

另外，因?yàn)椤懊爻鲎尅笔菍⑼恋爻鲎尳鸷筒疬w補(bǔ)償費(fèi)捆在一起，對(duì)開發(fā)商而言，在地價(jià)一定的情況下，壓低遷補(bǔ)償就等于多獲利，因此補(bǔ)償不公，甚至野蠻拆遷，造成社會(huì)沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定。

綜上，在目前依法治國的大環(huán)境之下，“凈地出讓”方式已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，個(gè)別地塊如果確實(shí)需要實(shí)行“毛地出讓”的，土地使用權(quán)中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在政府指導(dǎo)下妥善處理好土地使用權(quán)收回、拆遷補(bǔ)償和國有土地使用權(quán)出讓的關(guān)系，以避免上述風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。