導(dǎo)讀：東津新區(qū)肖灣村2000畝集體土地的成片征收行為，在程序上面臨多重法律拷問。根據(jù)《土地管理法》第四十七條，征收集體土地應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，但該項(xiàng)目在公示期間就收到村民提出的127條異議，說明公眾參與程序可能存在瑕疵。此外，《農(nóng)村土地承包法》第三十八條明確要求尊重農(nóng)民意愿，而如此大規(guī)模的整村搬遷，是否真正做到了“自愿、有償”？特別是在保稅研發(fā)中心等高科技產(chǎn)業(yè)布局背景下，被征地農(nóng)民的人力資本能否適應(yīng)新的就業(yè)需求？這些程序性問題若不妥善解決，可能使原本利國利民的發(fā)展項(xiàng)目面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。

1、公共利益的法律界定爭議

（1）成片開發(fā)中的公共利益邊界

襄陽東津高鐵新城項(xiàng)目中規(guī)劃的漢江流域多式聯(lián)運(yùn)樞紐具有明顯的公共服務(wù)屬性，符合《土地管理法》第四十五條第五項(xiàng)規(guī)定的“交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”公共利益范疇。然而，項(xiàng)目中同步規(guī)劃的跨境電商產(chǎn)業(yè)園與保稅研發(fā)中心則帶有較強(qiáng)的商業(yè)運(yùn)營性質(zhì)，其公共利益屬性存在法律解釋上的爭議。根據(jù)自然資源部《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，成片開發(fā)中公益性用地比例一般不得低于40%，而本項(xiàng)目商業(yè)功能用地占比初步估算達(dá)55%，可能超出公益性用地最低比例要求。

值得注意的是，東津新區(qū)近年來土地招商活動頻繁，2025年3月就集中推介了15宗優(yōu)質(zhì)地塊，總面積超590畝，包含多宗商業(yè)和商住混合地塊。這種商業(yè)開發(fā)導(dǎo)向的土地利用模式，與純粹公共利益導(dǎo)向的征收目的之間存在潛在沖突。特別是在跨境電商產(chǎn)業(yè)園等明顯具有營利性的項(xiàng)目用地上，如何證明征收的必要性，成為該項(xiàng)目面臨的首要法律挑戰(zhàn)。

（2）土地復(fù)合利用的法律適配性

項(xiàng)目規(guī)劃中的土地復(fù)合利用模式也帶來法律適用上的復(fù)雜性。多式聯(lián)運(yùn)樞紐作為基礎(chǔ)設(shè)施，保稅研發(fā)中心作為科研設(shè)施，跨境電商產(chǎn)業(yè)園作為商業(yè)設(shè)施，三者混合布局在同一片區(qū)，導(dǎo)致單一地塊可能兼具公共性與商業(yè)性。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條，這種混合用途的土地利用需有明確的規(guī)劃依據(jù)，而現(xiàn)行法律對復(fù)合型用地中公共利益比重的計(jì)算方式尚無細(xì)化規(guī)定，增加了項(xiàng)目合規(guī)性評估的難度。

2、征收程序合法性分析

（1）程序要件完備性評估

依據(jù)《土地管理法》第四十七條，東津肖灣村土地征收應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行“兩公告一登記”程序（征收土地預(yù)公告、征地補(bǔ)償安置方案公告、現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果確認(rèn)登記）。然而，從東津新區(qū)過往土地管理實(shí)踐看，程序違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。2021年，東津新區(qū)就發(fā)生過襄陽漢江欣城城市運(yùn)營有限公司非法占地案件，涉及非法占用集體土地15.8萬平方米，最終被責(zé)令退還土地并處罰款474萬元。這一案例反映出該區(qū)域在土地管理程序執(zhí)行方面仍有待加強(qiáng)。

本項(xiàng)目涉及400戶農(nóng)戶搬遷，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，并充分聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意見。特別是針對農(nóng)戶關(guān)注的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等核心問題，需組織聽證程序。而東津新區(qū)2023年曾將某建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)理納入建設(shè)領(lǐng)域“黑名單”，原因是未按要求整改問題，表明該區(qū)在程序監(jiān)管方面已建立一定機(jī)制，但如何確保大規(guī)模征收中的程序公正，仍需重點(diǎn)關(guān)注。

（2）農(nóng)戶參與機(jī)制實(shí)效性

《土地管理法》明確要求保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在東津高鐵新城項(xiàng)目中，400戶農(nóng)戶的實(shí)質(zhì)性參與至關(guān)重要。參考東津新區(qū)在基層治理方面的經(jīng)驗(yàn)，該區(qū)已培育了以“兩委”班子成員、網(wǎng)格員、志愿者為主的基層治理隊(duì)伍，探索出“兼職網(wǎng)格員”等創(chuàng)新做法。這些經(jīng)驗(yàn)可應(yīng)用于土地征收過程，通過建立農(nóng)戶代表參與的工作機(jī)制，增強(qiáng)征收程序的透明度和公信力。

值得注意的是，項(xiàng)目涉及的鄭渝高鐵貨運(yùn)專線銜接工程具有國家重大基礎(chǔ)設(shè)施屬性，可能涉及《土地管理法》中的特殊征收程序。如何在保障項(xiàng)目進(jìn)度的同時(shí)，確保農(nóng)戶參與權(quán)利不受壓縮，是程序設(shè)計(jì)中需要平衡的重點(diǎn)。東津新區(qū)在2024年強(qiáng)化了法治建設(shè)，通過舉辦專題講座、培養(yǎng)“法律明白人”等措施提升依法行政能力，這些舉措有助于規(guī)范本次征收程序。

3、補(bǔ)償安置機(jī)制的法律困境

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性分析

東津高鐵新城項(xiàng)目涉及的400戶農(nóng)戶補(bǔ)償安置，核心在于如何落實(shí)《土地管理法》第四十八條規(guī)定的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”原則。項(xiàng)目所在的東津新區(qū)近年來發(fā)展迅速，2024年商品房網(wǎng)簽量達(dá)4600多戶，區(qū)域土地價(jià)值顯著提升。這種情況下，若仍按傳統(tǒng)的年產(chǎn)值倍數(shù)法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可能無法反映土地實(shí)際市場價(jià)值，導(dǎo)致補(bǔ)償不足。

根據(jù)《民法典》第二百四十三條，征收集體土地應(yīng)當(dāng)“依法給予公平、合理的補(bǔ)償”。而本項(xiàng)目規(guī)劃的跨境電商產(chǎn)業(yè)園、保稅研發(fā)中心等業(yè)態(tài)將帶來巨大的土地增值收益，如何在補(bǔ)償中體現(xiàn)這種未來收益權(quán)，成為法律設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。特別是項(xiàng)目銜接鄭渝高鐵貨運(yùn)專線，區(qū)位優(yōu)勢將進(jìn)一步凸顯，傳統(tǒng)的補(bǔ)償計(jì)算方式難以涵蓋這些潛在價(jià)值。

（2）安置方式創(chuàng)新需求

項(xiàng)目提出的“集中安置”模式需要更多法律創(chuàng)新。東津新區(qū)作為城市新中心，正在打造“宜業(yè)、宜居、宜游”的環(huán)境，這為安置區(qū)建設(shè)提供了更高要求。特別是項(xiàng)目規(guī)劃的跨境電商產(chǎn)業(yè)園和保稅研發(fā)中心，需要大量產(chǎn)業(yè)工人，可以考慮將農(nóng)戶安置與就業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合，形成“安置+就業(yè)”的一體化方案。

值得注意的是，東津新區(qū)2024年12月出臺了支持力度最大的民生政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。這一政策背景下，農(nóng)戶安置可以探索“房票安置”等創(chuàng)新方式，給予農(nóng)戶更多選擇權(quán)。同時(shí)，項(xiàng)目建成后的運(yùn)營收益，如保稅研發(fā)中心的科研服務(wù)收入、跨境電商產(chǎn)業(yè)園的租金等，可考慮按一定比例反哺被征地農(nóng)民，建立長效補(bǔ)償機(jī)制。

4、農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)保障機(jī)制

（1）就業(yè)轉(zhuǎn)型與技能培訓(xùn)

東津高鐵新城項(xiàng)目規(guī)劃的跨境電商產(chǎn)業(yè)園與保稅研發(fā)中心，對勞動力的技能要求與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)有顯著差異。400戶被征地農(nóng)民中，約65%主要從事葡萄種植等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，面臨嚴(yán)峻的就業(yè)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》第二十五條規(guī)定，地方各級政府應(yīng)當(dāng)為就業(yè)困難人員提供就業(yè)援助，本項(xiàng)目需配套建立系統(tǒng)的職業(yè)技能培訓(xùn)體系。

東津新區(qū)作為襄陽城市新中心，已集聚了優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育等資源，這為農(nóng)民轉(zhuǎn)型提供了良好環(huán)境。參考東津新區(qū)“千名干部進(jìn)千企”活動經(jīng)驗(yàn)，可以組織園區(qū)企業(yè)與被征地農(nóng)民對接，開展定向培訓(xùn)。特別是多式聯(lián)運(yùn)樞紐、保稅研發(fā)中心等創(chuàng)造的物流、倉儲、檢驗(yàn)等崗位，相對適合農(nóng)民轉(zhuǎn)型就業(yè)，應(yīng)當(dāng)作為培訓(xùn)重點(diǎn)。

（2）社會保障銜接機(jī)制

土地對農(nóng)民不僅具有生產(chǎn)功能，還承擔(dān)著重要的社會保障功能。400戶農(nóng)民失去土地后，如何銜接城鄉(xiāng)社會保障體系至關(guān)重要?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第九十六條規(guī)定，征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會保險(xiǎn)費(fèi)。本項(xiàng)目需依法為被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，避免出現(xiàn)保障真空。

東津新區(qū)2024年強(qiáng)化了基層治理，探索出“三清四曉五到位”等工作法，這些經(jīng)驗(yàn)可用于被征地農(nóng)民的社會融入支持。特別是對老年農(nóng)民等特殊群體，應(yīng)當(dāng)建立針對性幫扶機(jī)制，如提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等。項(xiàng)目規(guī)劃的“漢江新都會”愿景，應(yīng)當(dāng)包含被征地農(nóng)民共享發(fā)展成果的制度設(shè)計(jì)。

5、完善土地征收制度的建議

（1）健全公共利益認(rèn)定機(jī)制

針對東津高鐵新城項(xiàng)目公共利益界定難題，建議引入第三方評估機(jī)制，由法律、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)＜医M成獨(dú)立委員會，對項(xiàng)目各功能板塊的公共利益屬性進(jìn)行專業(yè)評估。特別是跨境電商產(chǎn)業(yè)園等商業(yè)性較強(qiáng)的部分，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)論證其征收必要性，必要時(shí)可采用市場化方式取得土地，而非動用征收權(quán)。

參考東津新區(qū)在法治建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，可以建立清單管理制度，明確成片開發(fā)中各類用地的公共利益權(quán)重，形成可操作的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對于本項(xiàng)目中的多式聯(lián)運(yùn)樞紐等確屬公共利益的部分，可加快征收進(jìn)程；而對商業(yè)屬性較強(qiáng)的部分，則應(yīng)嚴(yán)格審查，避免公共利益條款被濫用。

（2）優(yōu)化補(bǔ)償安置方案

基于本項(xiàng)目特點(diǎn)，建議突破傳統(tǒng)補(bǔ)償方式，構(gòu)建多元化補(bǔ)償體系。對于多式聯(lián)運(yùn)樞紐等具有穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施，可探索“土地入股”模式，允許農(nóng)民集體以土地補(bǔ)償款入股項(xiàng)目公司，分享長期收益。東津新區(qū)良好的營商環(huán)境為這種創(chuàng)新提供了實(shí)施條件。

針對400戶農(nóng)戶的不同需求，應(yīng)當(dāng)提供差異化選擇。參考《湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，可將補(bǔ)償安置與社保政策聯(lián)動設(shè)計(jì)，如對年齡較大的農(nóng)民側(cè)重養(yǎng)老保險(xiǎn)安置，對年輕勞動力側(cè)重就業(yè)培訓(xùn)安置。東津新區(qū)推出的“津宜居”微信小程序也可用于發(fā)布安置房源信息，增強(qiáng)選擇透明度。

（3）強(qiáng)化全過程參與監(jiān)督

為確保征收程序公正，建議借鑒東津新區(qū)“法律明白人”培養(yǎng)工程經(jīng)驗(yàn)，在肖灣村培育熟悉土地法律的農(nóng)民代表，參與征收全過程。從征收決定到補(bǔ)償安置，各關(guān)鍵環(huán)節(jié)都應(yīng)組織農(nóng)戶參與，并將意見采納情況書面反饋。

同時(shí)，參考東津新區(qū)將違規(guī)企業(yè)納入“黑名單”的做法，建立信用監(jiān)管機(jī)制，對征收主體的程序合規(guī)情況進(jìn)行評價(jià)。特別是鄭渝高鐵貨運(yùn)專線銜接工程等時(shí)間緊迫的部分，更應(yīng)加強(qiáng)程序監(jiān)督，防止因趕進(jìn)度而簡化程序、損害農(nóng)民權(quán)益。

6、結(jié)論與展望

襄陽東津高鐵新城開發(fā)項(xiàng)目作為湖北省重點(diǎn)工程，對推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市能級提升具有重要意義。然而，肖灣村片區(qū)2000畝集體土地征收涉及的400戶農(nóng)戶權(quán)益保障問題，直接關(guān)系到項(xiàng)目的社會可持續(xù)性。通過本文分析可見，項(xiàng)目在公共利益界定、征收程序規(guī)范、補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)等方面仍面臨法律挑戰(zhàn)，需要系統(tǒng)性的法治化解決方案。

未來東津新區(qū)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治先行的理念。正如東津新區(qū)在基層治理中探索的“蜂巢式”管理模式，土地征收也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多方參與、權(quán)責(zé)明確的治理結(jié)構(gòu)。特別是面對跨境電商產(chǎn)業(yè)園等新業(yè)態(tài)、保稅研發(fā)中心等新功能帶來的新問題，更需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用。

本項(xiàng)目的順利實(shí)施，將為同類高鐵新城開發(fā)提供重要借鑒。建議東津新區(qū)以此為契機(jī)，制定《集體土地成片征收實(shí)施細(xì)則》，形成可復(fù)制推廣的“東津經(jīng)驗(yàn)”。在保障鄭渝高鐵貨運(yùn)專線等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，確保被征地農(nóng)民公平分享發(fā)展紅利，真正實(shí)現(xiàn)“漢江新都會、襄陽新中心”的共建共享愿景。