導(dǎo)讀：截至2025年4月，杭州市蕭山區(qū)、余杭區(qū)工業(yè)用地整治與金華永康市老長城區(qū)塊更新，已成為長三角低效用地再開發(fā)試點的標(biāo)志性工程。在自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號）框架下，上述區(qū)域通過產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、補(bǔ)償創(chuàng)新與生態(tài)責(zé)任切割，探索出工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的法治路徑。本文結(jié)合試點政策與實踐，解析低效用地改造中的核心法律議題。
1、政策框架下的法律賦能
（1）產(chǎn)權(quán)整合的法定程序
根據(jù)《通知》要求，蕭山區(qū)創(chuàng)新“產(chǎn)權(quán)置換+產(chǎn)能掛鉤”機(jī)制：
?工業(yè)用地收儲?：對畝均稅收低于15萬元的企業(yè)用地，適用《杭州市工業(yè)用地收儲補(bǔ)償辦法》強(qiáng)制收儲條款；
?產(chǎn)能指標(biāo)流轉(zhuǎn)?：企業(yè)騰退用地可按1：1.2系數(shù)置換為數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)用地，突破《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》用途限制；
?收益共享機(jī)制?：土地增值收益按《浙江省土地增值收益分配指引》實行“原權(quán)利人30%+區(qū)政府40%+市級統(tǒng)籌30%”分配模式。
該機(jī)制在余杭區(qū)某智能制造園區(qū)搬遷中，通過省級人大特別授權(quán)解決《土地管理法》第23條與地方實踐的沖突。
（2）歷史遺留問題處置規(guī)范
永康市老長城區(qū)塊針對1984年前無證建筑，實施分類確權(quán)：
?事實產(chǎn)權(quán)認(rèn)定?：經(jīng)三維地籍測繪確認(rèn)的四至清晰建筑，可補(bǔ)辦《歷史遺留不動產(chǎn)權(quán)利證書》；
?階梯式補(bǔ)償?：按《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第35條，對超基準(zhǔn)容積率部分實行50%-80%梯度補(bǔ)償；
?環(huán)境責(zé)任豁免?：2002年前停產(chǎn)企業(yè)經(jīng)土壤污染狀況調(diào)查達(dá)標(biāo)后，可免除《土壤污染防治法》第45條修復(fù)義務(wù)。
2、權(quán)益平衡的法律實踐
（1）工業(yè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)
蕭山區(qū)建立“設(shè)備殘值+停產(chǎn)損失”復(fù)合補(bǔ)償體系：
?特種設(shè)備評估?：參照《機(jī)械工業(yè)設(shè)備報廢評估標(biāo)準(zhǔn)》，對重型機(jī)床等設(shè)備殘值實施第三方評估；
?產(chǎn)能損失計量?：按企業(yè)近三年平均營收20%核定搬遷調(diào)試期損失，寫入《征收補(bǔ)償協(xié)議》補(bǔ)充條款；
?職工安置保障?：強(qiáng)制要求用地受讓方承接不低于70%原企業(yè)職工，納入《土地出讓合同》履約監(jiān)管。
（2）老城更新中的權(quán)利協(xié)調(diào)
永康市試點“地券交易+開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”制度：
?生態(tài)地券生成?：通過拆除違建釋放的生態(tài)空間，經(jīng)省級認(rèn)證后可生成可交易的《生態(tài)地券》；
?容積率獎勵?：購買地券的開發(fā)主體可獲得最高30%的容積率突破，適用《浙江省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》例外條款；
?優(yōu)先回購權(quán)?：原居民在改造地塊商品房銷售時，享有備案價85%的優(yōu)先購買權(quán)。
3、制度突破與法治建議
（1）試點經(jīng)驗的法律轉(zhuǎn)化
?地方立法建議?：制定《浙江省低效用地再開發(fā)條例》，將產(chǎn)能指標(biāo)置換、三維地籍登記等試點措施法定化；
?司法裁判規(guī)則?：最高人民法院可發(fā)布指導(dǎo)案例，明確工業(yè)設(shè)備殘值、預(yù)期收益等新型補(bǔ)償標(biāo)的的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；
?產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)新?：建立長三角一體化用地指標(biāo)交易平臺，實現(xiàn)跨區(qū)域產(chǎn)能與用地指標(biāo)的證券化流通。
（2）風(fēng)險防控機(jī)制完善
?資金監(jiān)管?：按《通知》第14條要求，建立土地增值收益專項審計制度，防止補(bǔ)償資金挪用；
?爭議解決?：設(shè)立低效用地改造仲裁庭，由自然資源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域?qū)＜医M成特別仲裁委員會；
?動態(tài)調(diào)整?：引入《價格法》第23條定期評估機(jī)制，每三年調(diào)整工業(yè)用地補(bǔ)償基準(zhǔn)價。
結(jié)語：存量時代的治理范式
長三角試點區(qū)域通過法治化手段破解“產(chǎn)權(quán)破碎化”“補(bǔ)償單一化”“責(zé)任模糊化”等難題，印證了《通知》中“市場主導(dǎo)+政府規(guī)制”模式的可行性。當(dāng)銹蝕的廠房與斑駁的老街在法律制度框架下煥發(fā)新生時，低效用地再開發(fā)已超越簡單的空間再造，成為城市治理現(xiàn)代化的生動實踐。隨著2025年試點評估期的到來，這些經(jīng)驗將為全國土地制度改革提供更具普適性的法治樣本。
