導(dǎo)讀：合肥市瑤海區(qū)作為全國首批老工業(yè)基地搬遷改造試點區(qū)，其低效用地再開發(fā)工作被納入《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》重點推進(jìn)項目（自然資發(fā)〔2023〕171號）。截至2025年4月，該區(qū)域累計完成12.6平方公里工業(yè)用地再開發(fā)，涉及國有企事業(yè)單位43家、集體土地上企業(yè)89家。在“工業(yè)銹帶”向“城市秀帶”轉(zhuǎn)型過程中，產(chǎn)權(quán)重組、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)與歷史保護(hù)義務(wù)的沖突，為土地法治實踐提供了鮮活樣本。
1、政策框架下的法律突破
（1）混合產(chǎn)權(quán)的整合路徑
瑤海區(qū)針對“國有+集體”交織的用地格局，建立三級產(chǎn)權(quán)整合機(jī)制：
?土地置換確權(quán)?：依據(jù)《安徽省土地置換管理辦法》第8條，對零散工業(yè)地塊實施等價值置換，置換后頒發(fā)《復(fù)合產(chǎn)權(quán)證書》；
?收益共享契約?：開發(fā)收益按“國有土地所有者40%+集體組織30%+運營企業(yè)30%”分配，突破《土地管理法》第63條收益分配限制；
?生態(tài)責(zé)任切割?：通過《土壤污染治理責(zé)任認(rèn)定辦法》，明確1998年前停產(chǎn)企業(yè)免除修復(fù)責(zé)任，由地方政府專項基金承擔(dān)。
2024年合肥鋼鐵廠地塊改造中，該機(jī)制成功解決27萬平方米混雜土地的權(quán)屬爭議，實現(xiàn)全省首例“工業(yè)遺產(chǎn)+商業(yè)開發(fā)”產(chǎn)權(quán)包掛牌交易。
（2）工業(yè)遺存的保護(hù)性開發(fā)
根據(jù)《合肥市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)條例》第15條，瑤海區(qū)創(chuàng)設(shè)三類保護(hù)性開發(fā)模式：
?功能轉(zhuǎn)換登記?：對保留結(jié)構(gòu)的廠房頒發(fā)《適應(yīng)性再利用產(chǎn)權(quán)證》，允許突破原規(guī)劃用途限制；
?容積率轉(zhuǎn)移?：將保護(hù)建筑未利用容積率按1：1.5系數(shù)轉(zhuǎn)移至相鄰地塊，適用《安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》特別條款；
?文化地役權(quán)?：要求開發(fā)主體承擔(dān)遺產(chǎn)維護(hù)義務(wù)，寫入土地出讓合同附件并設(shè)立專項保證金。
2、權(quán)益保障的法律實踐
（1）復(fù)合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建
瑤海區(qū)突破傳統(tǒng)征收補(bǔ)償框架，形成四維補(bǔ)償體系：
?設(shè)備殘值評估?：引入《機(jī)電設(shè)備成新率評定準(zhǔn)則》，對重型機(jī)床等不可移動設(shè)備實施第三方評估補(bǔ)償；
?預(yù)期收益損失?：參照企業(yè)近三年平均利潤的20%計算五年期損失補(bǔ)償，寫入《安徽省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實施細(xì)則；
?職工安置連帶?：用地受讓方須接收不低于60%原企業(yè)職工，否則按每人5萬元標(biāo)準(zhǔn)繳納就業(yè)保障金；
?搬遷成本補(bǔ)償?：對精密儀器搬遷費用實施“實際發(fā)生額+20%風(fēng)險溢價”補(bǔ)償。
（2）集體土地入市創(chuàng)新
針對城郊村集體工業(yè)用地，試點“三權(quán)分置”改革：
?資格權(quán)確認(rèn)?：向連續(xù)經(jīng)營20年以上的企業(yè)頒發(fā)《集體建設(shè)用地優(yōu)先續(xù)期權(quán)證書》；
?使用權(quán)作價入股?：允許集體建設(shè)用地使用權(quán)按評估價40%折價入股開發(fā)項目；
?收益權(quán)證券化?：將土地增值收益轉(zhuǎn)化為可交易的《集體資產(chǎn)收益憑證》，納入安徽省產(chǎn)權(quán)交易所流通。
3、制度完善的法律建議
（1）地方立法優(yōu)化
?制定《合肥市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用條例》?：明確適應(yīng)性再利用的產(chǎn)權(quán)登記規(guī)則與開發(fā)強(qiáng)度獎勵機(jī)制；
?修訂《安徽省土地儲備管理辦法》?：增設(shè)混合產(chǎn)權(quán)土地收儲專章，規(guī)范收益分配與責(zé)任分擔(dān)程序；
?出臺《低效用地再開發(fā)爭議調(diào)解辦法》?：建立由自然資源、住建、文物部門組成的聯(lián)合調(diào)解委員會。
（2）司法保障強(qiáng)化
?發(fā)布典型裁判案例?：由安徽省高院明確工業(yè)設(shè)備殘值、文化地役權(quán)等新型權(quán)益的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；
?設(shè)立專業(yè)法庭?：在瑤海區(qū)法院試點成立土地復(fù)合利用審判庭，實行“三審合一”審理模式；
?完善執(zhí)行機(jī)制?：對拒不履行工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)義務(wù)的開發(fā)企業(yè)，探索“代履行+信用懲戒”執(zhí)行方式。
（3）風(fēng)險防控體系
?建立資金共管賬戶?：對土地增值收益實行開發(fā)企業(yè)、政府、集體組織三方印鑒共管；
?引入開發(fā)保險制度?：要求企業(yè)投?！豆I(yè)遺址開發(fā)責(zé)任險》，覆蓋結(jié)構(gòu)安全與文物保護(hù)風(fēng)險；
?實施動態(tài)評估?：每兩年開展工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)狀況評估，未達(dá)標(biāo)的項目暫停容積率獎勵。
結(jié)語：存量更新的法治邏輯
瑤海區(qū)老工業(yè)基地改造實踐表明，低效用地再開發(fā)已從單純的土地整理升級為復(fù)雜的制度創(chuàng)新工程。通過產(chǎn)權(quán)重組實現(xiàn)“死資產(chǎn)”活化、通過補(bǔ)償創(chuàng)新平衡多方利益、通過保護(hù)性開發(fā)延續(xù)城市文脈，這些探索為《土地管理法》修訂提供了實踐注腳。隨著2025年試點評估期的臨近，瑤海經(jīng)驗或?qū)⒋呱甙菪缘耐恋胤芍贫?，為全國老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型樹立法治化更新的標(biāo)桿。
