導讀：低效用地再開發(fā)是推動城市更新、優(yōu)化國土空間布局的重要舉措。2023年9月，自然資源部發(fā)布《關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號），明確將武漢市納入43個試點城市，要求以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點，探索存量土地盤活機制。截至2025年4月，武漢市硚口區(qū)漢正街片區(qū)作為長江中游城市群的核心更新區(qū)塊，其改造工作已進入深化實施階段。

1、低效用地再開發(fā)的法律框架與政策要求?

（1）?國家層面政策依據(jù)?

自然資源部《通知》明確了試點工作的核心原則：堅持最嚴格的耕地保護、節(jié)約集約用地和生態(tài)環(huán)境保護制度，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領，推動城鄉(xiāng)發(fā)展向存量挖潛轉變。文件要求試點城市完善收儲機制、優(yōu)化地價工具、健全收益分享機制，并強調“公開透明、規(guī)范運作”，保障權利人權益。

（2）?地方立法與配套政策?

武漢市結合《江蘇省土地管理條例》及南京等城市的經(jīng)驗，針對主城區(qū)嚴控新增宅基地審批的政策導向，將漢正街片區(qū)定位為“功能升級與產(chǎn)業(yè)轉型”示范區(qū)。通過細化建筑退讓、風貌管控等標準，確保更新項目符合城市總體規(guī)劃與安全規(guī)范。

（3）?試點城市特色機制?

試點政策允許武漢市探索“資源資產(chǎn)組合供應”“混合用地轉換”等創(chuàng)新模式，并支持通過容積率獎勵、土地置換等方式激勵市場主體參與改造。例如，上海機器人產(chǎn)業(yè)園通過“以商招商”和空間置換騰挪產(chǎn)業(yè)用地，為漢正街提供了可借鑒的實踐樣本。

2、漢正街片區(qū)改造的實施路徑與法律難點?

（1）?規(guī)劃統(tǒng)籌與產(chǎn)權整合?

漢正街片區(qū)需依據(jù)《武漢市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》，明確商業(yè)、文化、居住等功能分區(qū)，并通過土地權屬調查與不動產(chǎn)確權登記，解決歷史遺留用地問題。該片區(qū)涉及大量小產(chǎn)權房和分散產(chǎn)權地塊，需借鑒湘潭天易經(jīng)開區(qū)“逐宗清查”經(jīng)驗，建立“一地一策”處置方案。

（2）?收儲機制與補償標準?

根據(jù)自然資源部要求，武漢市需完善土地收儲資金渠道，并制定差異化補償方案。南京市主城區(qū)通過“集中居住區(qū)建設”解決安置問題，其宅基地面積、建筑面積的細化標準（如大戶≤200㎡、建筑層數(shù)≤3層）為漢正街提供了參考。同時，需落實“凈地供應”原則，避免因權屬糾紛延誤開發(fā)進度。

（3）?市場化運作與利益平衡?

試點政策鼓勵采用“政府引導+市場主導”模式，通過公開招標引入社會資本。例如，上海寶山工業(yè)園通過與企業(yè)合作開發(fā)、自主轉型等方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。漢正街可探索“增值收益階梯式分配”機制，明確政府、原產(chǎn)權人、開發(fā)企業(yè)的收益比例，確保改造成果惠及多方主體。

?3、被征收人權益保障的法律機制?

（1）?程序正當性與信息公開?

《通知》要求試點城市強化項目全過程公開，保障被征收人的知情權與參與權。武漢市需建立線上公示平臺，公開土地評估結果、補償方案及安置進度，并設立異議申訴窗口，防范“暗箱操作”風險。

（2）?補償方式多元化?

漢正街片區(qū)可參照南京市“貨幣補償+產(chǎn)權調換+社保安置”組合模式，允許被征收人選擇適配自身需求的方案。對于商鋪業(yè)主，可探索“臨時過渡租金補貼”或“優(yōu)先回遷”政策，減少改造期間的經(jīng)營損失。

（3）?爭議解決與司法救濟?

針對征收糾紛，需完善行政調解與司法銜接機制。江蘇省通過《關于支持城市更新行動的若干政策措施》，明確對超占、擴建行為的法律后果，武漢市可結合地方實際細化執(zhí)行細則。此外，試點政策要求妥善處理歷史遺留問題，避免因政策變動導致既有權益受損。

4、實踐挑戰(zhàn)與制度優(yōu)化建議?

（1）?挑戰(zhàn)分析?

?利益協(xié)調復雜化?：漢正街片區(qū)涉及多元主體，產(chǎn)權碎片化導致協(xié)商成本高。

?資金壓力與風險?：大規(guī)模收儲需依賴土地出讓收益，市場波動可能影響項目可持續(xù)性。

（2）?優(yōu)化建議?

?細化地方性法規(guī)?：出臺《武漢市低效用地再開發(fā)管理條例》，明確認定標準、實施程序及監(jiān)督機制。

?強化公眾參與?：建立“更新委員會”吸納社區(qū)代表，確保改造方案符合居民訴求。

?創(chuàng)新融資工具?：探索發(fā)行REITs或專項債券，吸引長期資本參與片區(qū)運營。

?結語：
?
武漢市硚口區(qū)漢正街片區(qū)的更新實踐，既是落實國家低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略的關鍵一環(huán)，也是探索特大城市存量空間治理的試驗田。通過完善法律框架、創(chuàng)新實施路徑、強化權益保障，該項目有望為長江中游城市群提供“武漢樣本”，推動城市發(fā)展向集約高效、包容共享轉型。未來，需進一步平衡公共利益與市場主體活力，確保城市更新在法治軌道上行穩(wěn)致遠。