導(dǎo)讀：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“《行政協(xié)議司法解釋》”）于2019年11月12日經(jīng)最高人民法院審判委員會第1781次會議討論通過，于2019年12月10日正式發(fā)布，自2020年1月1日起施行。最高人民法院行政庭庭長黃永維在發(fā)布會上提出，“這個司法解釋雖然只有29條，但是它的內(nèi)容含量是比較豐富的，可以說絕大多數(shù)的規(guī)定都涉及到政府守信踐諾機(jī)制的規(guī)范。”因此，有人說行政協(xié)議司法解釋是一部政府守信踐諾機(jī)制規(guī)范，這是真的嗎？在最新的《行政協(xié)議司法解釋》中又是如何體現(xiàn)的呢？

一、合法性審查與合約性審查

行政協(xié)議的“行政”是一般屬性，“協(xié)議”是特殊屬性。換言之，行政協(xié)議首先是行政行為，其次才是合同行為。因此，在審查行政協(xié)議時，既要審查行政協(xié)議作為行政行為的合法性，又要審查其作為合同行為的合約性。具體而言：

《行政協(xié)議司法解釋》第十一條第一款規(guī)定，“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查?！贝思礊樾姓f(xié)議的合法性審查。

《行政協(xié)議司法解釋》第十一條第二款規(guī)定，“原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進(jìn)行審查?！贝思礊樾姓f(xié)議的合約性審查。

行政協(xié)議的合約性審查，是對政府在行政協(xié)議中的約定義務(wù)以及實(shí)際履行該義務(wù)的監(jiān)督，是政府守信踐諾機(jī)制的直接體現(xiàn)。

二、行政優(yōu)益權(quán)與司法監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)與行政相對人在一般意義上是“管理者”與“被管理者”的關(guān)系。因此，行政優(yōu)益權(quán)是基于“管理者”地位形成的權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)代表的行政公權(quán)力天然強(qiáng)勢于民眾私權(quán)利的表現(xiàn)。

行政優(yōu)益權(quán)由行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)兩部分組成，在行政協(xié)議中體現(xiàn)為“行政機(jī)關(guān)可以在行政協(xié)議的履行過程當(dāng)中行使不同于行政相對人的一些權(quán)力?！?/p>

例如，行政協(xié)議通常是行政機(jī)關(guān)出具格式文本，行政相對人只能在少數(shù)事項上與行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致后落實(shí)到協(xié)議中，而協(xié)議的大部分內(nèi)容仍是行政機(jī)關(guān)事先制定的。

行政優(yōu)益權(quán)一方面可以用于規(guī)范、高效、穩(wěn)定地管理社會公共秩序，另一方面也存在著上述影響政府誠信、擾亂民營經(jīng)濟(jì)、破壞營商環(huán)境的可能。因此，《行政協(xié)議司法解釋》針對行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督，作出了相應(yīng)規(guī)定。

《行政協(xié)議司法解釋》第十條第一款規(guī)定，“被告對于自己具有法定職權(quán)、履行法定程序、履行相應(yīng)法定職責(zé)以及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任?！钡谌钜?guī)定，“對行政協(xié)議是否履行發(fā)生爭議的，由負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。”

這條規(guī)定是在貫徹行政訴訟舉證責(zé)任倒置原則的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要對基于行政優(yōu)益權(quán)行使的行政協(xié)議相關(guān)行政行為的合法性履行責(zé)任，是在嚴(yán)格限定行政優(yōu)益權(quán)的行使；同時不區(qū)分行政機(jī)關(guān)和行政相對人，僅以履行義務(wù)方來決定是否履行協(xié)議的舉證責(zé)任歸屬，是回歸協(xié)議本質(zhì)、回歸雙方當(dāng)事人的協(xié)議地位而非行政地位。

《行政協(xié)議司法解釋》第十六條規(guī)定，“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。

被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為存在行政訴訟法第七十條規(guī)定情形的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責(zé)令被告重新作出行政行為。

被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償?！?/p>

以上規(guī)定，簡言之，行政機(jī)關(guān)變更、撤銷行政協(xié)議的行為違法的，依據(jù)其違法程度以及行政相對人的訴求，司法機(jī)關(guān)會作出相應(yīng)判決；同時，更為重要的是，即使行政機(jī)關(guān)變更、撤銷行政協(xié)議的行為合法，造成損失的，仍然要對行政相對人予以補(bǔ)償。這是對行政優(yōu)益權(quán)的進(jìn)一步限制，是全面保障行政相對人合法權(quán)益、嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)合理合法行使行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)。

對行政優(yōu)益權(quán)的司法監(jiān)督，不僅體現(xiàn)在上述兩條規(guī)定，還體現(xiàn)在其他條款中，體現(xiàn)在《行政協(xié)議司法解釋》的立法目的和立法精神中，是整個《行政協(xié)議司法解釋》一以貫之的立法核心思想，其意深遠(yuǎn)不言而喻。

三、民事裁判規(guī)則的滲透與參照

《行政協(xié)議司法解釋》第十二條第二款規(guī)定，“人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效?！?/p>

第十四條規(guī)定，“原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。”

第十八條規(guī)定，“當(dāng)事人依據(jù)民事法律規(guī)范的規(guī)定行使履行抗辯權(quán)的，人民法院應(yīng)予支持?！?/p>

第二十五條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規(guī)范確定；對行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定?！?/p>

第二十七條規(guī)定，“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定?！?/p>

如此，《行政協(xié)議司法解釋》廣泛地直接援引或適用了《民法總則》《合同法》等民事法律規(guī)范的規(guī)定，改變了此前僅“行政訴訟法沒有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定”這單一原則下的行政協(xié)議適用法律困難問題。

同時，更多層面地適用民事裁判規(guī)則，是在強(qiáng)調(diào)“依約履行”，在承認(rèn)并依據(jù)行政協(xié)議的協(xié)議屬性，在推動將行政機(jī)關(guān)的誠信建設(shè)與責(zé)任建設(shè)并行。

總而言之，自2020年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，不是一部完整意義上的政府守信踐諾機(jī)制規(guī)范，但其通過合法性審查與合約性審查、行政優(yōu)益權(quán)與司法監(jiān)督、民事裁判規(guī)則的滲透與適用等方式，在強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)、優(yōu)化營商環(huán)境、推動政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)方面，將發(fā)揮不可磨滅的作用。

正如最高人民法院行政庭庭長黃永維在發(fā)布會中所提出的，“始終堅持以推動建立完善政府踐信守諾機(jī)制為重要目標(biāo)。政府守信踐諾機(jī)制是社會誠信建設(shè)的重要基石。司法解釋著眼于加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，確保行政機(jī)關(guān)按照行政協(xié)議約定，嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，確保行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同；確保因以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；確保因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，對企業(yè)和投資人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償，推動責(zé)任政府、誠信政府建設(shè)落到實(shí)處?！?/p>