導(dǎo)讀：據(jù)多家媒體近日?qǐng)?bào)道，山東省自然資源廳在濟(jì)南組織召開(kāi)《山東省村莊布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》等項(xiàng)目和技術(shù)規(guī)程專(zhuān)家研討會(huì)。報(bào)道指出，下一步， 國(guó)土空間規(guī)劃處按照專(zhuān)家意見(jiàn)修改完善有關(guān)內(nèi)容，編制全省村莊布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規(guī)劃指引，穩(wěn)妥推進(jìn)合村并居。一時(shí)間，“合村并居”這一在一些地區(qū)開(kāi)展十多年的土地綜合整治項(xiàng)目再次受到了輿論的熱議。那么，因“合村并居”而帶來(lái)的拆遷真的沒(méi)有法定程序和標(biāo)準(zhǔn)嗎？村民能拒絕這一類(lèi)型的拆遷嗎？對(duì)其補(bǔ)償安置不滿又能采取怎樣的救濟(jì)舉措呢？

【“合村并居”緣何飽受質(zhì)疑？】

“合村并居”又叫“合村并點(diǎn)（鎮(zhèn)、城）”，是地方在土地綜合整治中創(chuàng)設(shè)出的新概念，大致意思可從字面上窺見(jiàn)一斑，即基于農(nóng)村人口多，村莊規(guī)模小、密度大的現(xiàn)狀，將幾個(gè)臨近的自然村整合為一個(gè)大型農(nóng)村居住社區(qū)，再拆除村民原有的老舊散亂房屋，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約高效利用。

在上述“合村并居”項(xiàng)目的過(guò)程描述中，“拆舊建新”是其中難以回避的重要環(huán)節(jié)。按此前多年開(kāi)展試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，合并模式可能多達(dá)數(shù)種，但無(wú)論哪一種，拆舊建新都是繞不過(guò)去的“坎兒”，也是矛盾隱患集中存在的環(huán)節(jié)。

我們來(lái)看山東省臨沂市中級(jí)人民法院在（2019）魯13行終102號(hào)行政裁定書(shū)中對(duì)合村并居的一段理由闡述：

長(zhǎng)期以來(lái)，自然村數(shù)量多、規(guī)模小、分布亂，嚴(yán)重影響著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為優(yōu)化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)民生活環(huán)境，更好的集約土地發(fā)展農(nóng)業(yè)，山東省諸多地區(qū)開(kāi)展了合村并居的綜合性改革舉措，將若干臨近的自然村或建制村統(tǒng)籌整合為較大的建制村，并逐步建立農(nóng)村社區(qū)。

合村并居，關(guān)系到歷史沿革、風(fēng)俗習(xí)慣、地緣關(guān)系、自然條件等因素，涉及生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、空間布局、管理體制的調(diào)整和重組，既敏感又復(fù)雜，主要通過(guò)村民自治、政府指導(dǎo)、政策規(guī)定予以支持和規(guī)制。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條等的規(guī)定，合村并居并不當(dāng)然意味著原村莊農(nóng)民集體所有的土地權(quán)屬發(fā)生改變，結(jié)合政策規(guī)定和現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，合村后，在農(nóng)民集體所有的土地經(jīng)依法重新登記造冊(cè)、核發(fā)證書(shū)、確認(rèn)所有權(quán)以前，原村莊包括農(nóng)民集體所有土地在內(nèi)的村級(jí)資產(chǎn)通常不變。

據(jù)此可知，合村并居并不必然通過(guò)土地征收形式實(shí)現(xiàn)，很多拆舊建新都是單純意義上的“城中村改造”拆遷，即僅針對(duì)農(nóng)村宅基地上房屋“拆舊建新”，并不牽涉集體土地征收為國(guó)有的過(guò)程。

【“合村并居”中的大拆大建，如何保障補(bǔ)償安置權(quán)益？】

在此情形下，宅基地上房屋的拆遷并不依據(jù)新修訂的《土地管理法》所規(guī)定的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、程序，而是如前述裁判中所述主要靠“村民自治、政府指導(dǎo)和政策規(guī)定”來(lái)落實(shí)。

一言以蔽之，此時(shí)的拆舊建新是沒(méi)有明確的法定程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，是一種所涉村集體自主自愿的行為。

山東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)土地綜合整治推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見(jiàn)》中指出，凡納入增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行改造的村莊，首先要妥善安置好農(nóng)民生產(chǎn)生活，做到先建后拆，建一批、搬一批、拆一批、復(fù)墾一批……

必須充分尊重農(nóng)民意愿，保證農(nóng)民的決策權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)，讓農(nóng)民群眾全程參與項(xiàng)目的決策、實(shí)施、監(jiān)管和驗(yàn)收……

土地綜合整治要做到積極穩(wěn)妥、實(shí)事求是、先易后難、量力而行，不得強(qiáng)迫命令，不搞“一刀切”，堅(jiān)決避免強(qiáng)拆強(qiáng)建。

實(shí)踐中，因“合村并居”項(xiàng)目所引發(fā)的拆遷補(bǔ)償安置糾紛并不鮮見(jiàn)，在明律師提示廣大農(nóng)民朋友注意以下3方面問(wèn)題：

一是要通過(guò)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等途徑明確表達(dá)意見(jiàn)和訴求，有力監(jiān)督村集體和村委會(huì)代表村民利益，穩(wěn)妥審慎參與合村并居。

如政策規(guī)定所述，“不得強(qiáng)迫命令，不搞一刀切”，顯然這是需要落到實(shí)處的。必要時(shí)，村民可通過(guò)申請(qǐng)聽(tīng)證的途徑來(lái)與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)的負(fù)責(zé)人面對(duì)面溝通，實(shí)現(xiàn)信息對(duì)等。

二是對(duì)“拆舊建新”環(huán)節(jié)所適用的補(bǔ)償安置方案要重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)補(bǔ)償不滿時(shí)要及時(shí)咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)律師的意見(jiàn)，對(duì)其中的具體行政行為可依法提起復(fù)議或者訴訟。

“合村并居”本身并不是一個(gè)可訴的行政行為，但因其所引發(fā)的征收拆遷、城中村改造中的對(duì)某一特定農(nóng)戶(hù)的居住權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行為是可訴的。

無(wú)論這個(gè)行為在實(shí)踐中的名稱(chēng)叫做什么，是否是以“村民會(huì)議決議”等形式作出的，村民都有權(quán)考慮訴訟途徑救濟(jì)，這點(diǎn)大家一定不要含糊。

三是堅(jiān)決拒絕各種名義的強(qiáng)拆行為。一般而言，所謂“政府指導(dǎo)”并不具有強(qiáng)制性，“幫拆”才是城中村改造等項(xiàng)目中的主要推行模式。

但誠(chéng)如在明拆遷律師此前多次指出的，由村民自發(fā)自愿組織的所謂幫拆行為毫無(wú)法律依據(jù)，各種要求某戶(hù)農(nóng)民配合改革的“大帽子”也不能被拿來(lái)否定村民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利和強(qiáng)拆房屋所應(yīng)遵循的法律規(guī)定。

大拆大建，無(wú)疑是不符合農(nóng)村土地制度改革的原則的，而其中摻雜的強(qiáng)拆強(qiáng)建則更應(yīng)被行政法治所明確摒棄。

在明律師最后要強(qiáng)調(diào)的是，“合村并居”項(xiàng)目根據(jù)具體情況的不同而有其積極的意義，并非一定“不好”。在確保農(nóng)民利益不受侵害，居住條件不被降低的前提下，參與、配合改革試點(diǎn)舉措從來(lái)都是值得積極鼓勵(lì)的。自愿、公平補(bǔ)償之下，對(duì)于合村并居類(lèi)項(xiàng)目，我們或許會(huì)有完全不同的審視結(jié)果。