導(dǎo)讀：低效商服用地轉(zhuǎn)型是優(yōu)化城市空間資源配置、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。2023年9月自然資源部發(fā)布《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)），將長(zhǎng)沙市納入43個(gè)試點(diǎn)城市，明確以盤活存量土地為核心目標(biāo)，重點(diǎn)推進(jìn)城中村及低效產(chǎn)業(yè)用地改造。截至2025年4月，雨花區(qū)高橋片區(qū)作為長(zhǎng)江中游城市群低效商服用地轉(zhuǎn)型的示范區(qū)塊，其法律實(shí)施路徑與權(quán)益保障機(jī)制亟待系統(tǒng)梳理。

1、低效商服用地轉(zhuǎn)型的法律框架與政策要求

（1）?國(guó)家政策導(dǎo)向與試點(diǎn)目標(biāo)?

根據(jù)《通知》要求，試點(diǎn)需堅(jiān)持“最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度”，以國(guó)土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)解決存量用地布局散亂、利用粗放問(wèn)題，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展向存量挖潛轉(zhuǎn)型。高橋片區(qū)作為商服用地轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，需統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效能提升與民生保障，優(yōu)先用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公共設(shè)施補(bǔ)短板。

（2）?地方立法與規(guī)劃統(tǒng)籌?

長(zhǎng)沙市參照南京市“城市更新+集中居住區(qū)建設(shè)”模式，將高橋片區(qū)納入《長(zhǎng)沙市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》，明確功能定位為“商貿(mào)服務(wù)升級(jí)示范區(qū)”。通過(guò)編制低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，細(xì)化建筑退讓、容積率調(diào)整等管控標(biāo)準(zhǔn)，確保改造項(xiàng)目符合城市安全與風(fēng)貌協(xié)調(diào)要求。

（3）?差異化政策工具應(yīng)用?

試點(diǎn)政策允許長(zhǎng)沙市探索“資源資產(chǎn)組合供應(yīng)”“混合用地轉(zhuǎn)換”等創(chuàng)新機(jī)制，并支持通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)、地價(jià)優(yōu)惠等工具激勵(lì)市場(chǎng)主體參與轉(zhuǎn)型。例如，武漢市硚口區(qū)漢正街片區(qū)通過(guò)“增值收益階梯分配”平衡政府與原產(chǎn)權(quán)人利益，為高橋片區(qū)提供參考。

2、高橋片區(qū)商服用地轉(zhuǎn)型的實(shí)施路徑

（1）?權(quán)屬整合與歷史遺留問(wèn)題處置?

高橋片區(qū)涉及大量分散產(chǎn)權(quán)商鋪及小產(chǎn)權(quán)建筑，需依據(jù)《通知》要求開展不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，建立“一地一策”處置方案。參考南京市溧水區(qū)“逐戶清查、分類補(bǔ)償”經(jīng)驗(yàn)，對(duì)合法建筑按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)補(bǔ)償，對(duì)超占擴(kuò)建部分依法依規(guī)處理。

（2）?收儲(chǔ)機(jī)制與市場(chǎng)化運(yùn)作?

長(zhǎng)沙市需完善土地收儲(chǔ)資金渠道，通過(guò)財(cái)政資金、專項(xiàng)債券及社會(huì)資本合作（PPP）模式籌集改造資金。改造過(guò)程中嚴(yán)格落實(shí)“凈地供應(yīng)”原則，避免因權(quán)屬糾紛延誤開發(fā)進(jìn)度。同時(shí)，探索“產(chǎn)權(quán)置換+貨幣補(bǔ)償”組合方案，允許被征收人選擇商鋪回遷或置換商業(yè)綜合體股權(quán)。

（3）?產(chǎn)業(yè)升級(jí)與功能重構(gòu)?

高橋片區(qū)需結(jié)合《長(zhǎng)沙市商貿(mào)服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，引導(dǎo)傳統(tǒng)批發(fā)市場(chǎng)向現(xiàn)代商貿(mào)綜合體轉(zhuǎn)型。參考上海寶山工業(yè)園“以商招商”模式，引入數(shù)字經(jīng)濟(jì)、跨境電商等新業(yè)態(tài)，并通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策鼓勵(lì)開發(fā)商配建物流倉(cāng)儲(chǔ)、智慧服務(wù)平臺(tái)等設(shè)施。

3、被征收人權(quán)益保障的法律機(jī)制

（1）?程序正當(dāng)性與信息公開?

依據(jù)《通知》“公開透明、規(guī)范運(yùn)作”原則，長(zhǎng)沙市需建立線上公示平臺(tái)，公開土地評(píng)估結(jié)果、補(bǔ)償方案及安置進(jìn)度，并設(shè)立異議申訴窗口。南京市通過(guò)“更新委員會(huì)”吸納社區(qū)代表參與決策，高橋片區(qū)可借鑒該機(jī)制保障被征收人知情權(quán)與參與權(quán)。

（2）?多元化補(bǔ)償與安置措施?

針對(duì)商服業(yè)態(tài)特點(diǎn)，可提供“臨時(shí)過(guò)渡租金補(bǔ)貼”“優(yōu)先承租權(quán)”等專項(xiàng)政策，減少商戶經(jīng)營(yíng)中斷損失。對(duì)于產(chǎn)權(quán)清晰的商鋪業(yè)主，允許選擇“產(chǎn)權(quán)調(diào)換+收益分成”模式，共享改造后物業(yè)增值紅利。

（3）?爭(zhēng)議解決與司法銜接?

試點(diǎn)政策要求妥善處理歷史遺留問(wèn)題，明確對(duì)超占、違建行為的法律后果。長(zhǎng)沙市可參照江蘇省《關(guān)于支持城市更新行動(dòng)的若干政策措施》，細(xì)化行政調(diào)解與司法強(qiáng)制執(zhí)行銜接規(guī)則，確保程序合法性與執(zhí)行效率。

4、實(shí)踐挑戰(zhàn)與制度優(yōu)化建議

（1）?核心挑戰(zhàn)?

?利益協(xié)調(diào)難度高?：高橋片區(qū)產(chǎn)權(quán)碎片化導(dǎo)致多方主體博弈復(fù)雜。

?資金平衡壓力大?：大規(guī)模收儲(chǔ)依賴土地出讓收益，市場(chǎng)波動(dòng)可能影響項(xiàng)目可持續(xù)性。

（2）?制度優(yōu)化方向?

?制定地方性實(shí)施細(xì)則?：出臺(tái)《長(zhǎng)沙市低效用地再開發(fā)管理辦法》，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、收益分配及監(jiān)督機(jī)制。

?創(chuàng)新收益共享模式?：探索“政府+企業(yè)+業(yè)主”三方合作開發(fā)，按比例分配長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收益。

?強(qiáng)化全周期監(jiān)管?：建立項(xiàng)目后評(píng)估制度，定期審計(jì)資金使用與政策執(zhí)行效果。

?結(jié)語(yǔ)：
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長(zhǎng)沙市雨花區(qū)高橋片區(qū)的轉(zhuǎn)型實(shí)踐，既是落實(shí)國(guó)家存量土地盤活戰(zhàn)略的試點(diǎn)工程，也是探索中部地區(qū)商貿(mào)服務(wù)業(yè)升級(jí)的重要窗口。通過(guò)完善法律框架、創(chuàng)新實(shí)施路徑、強(qiáng)化權(quán)益平衡，該項(xiàng)目有望為長(zhǎng)江中游城市群低效用地再開發(fā)提供“長(zhǎng)沙經(jīng)驗(yàn)”，推動(dòng)城市更新走向法治化、市場(chǎng)化與可持續(xù)化。未來(lái)需進(jìn)一步細(xì)化政策工具，兼顧公共利益與市場(chǎng)主體活力，確保城市更新在法治軌道上穩(wěn)步推進(jìn)。