導(dǎo)讀：隨著城市更新與產(chǎn)業(yè)升級的加速推進(jìn)，低效用地再開發(fā)成為破解土地資源瓶頸的關(guān)鍵路徑。然而，在低效用地認(rèn)定、征收與再開發(fā)過程中，被征收人的權(quán)益保障問題始終存在爭議。本文以工業(yè)用地再開發(fā)試點(diǎn)為背景，聚焦低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對被征收人權(quán)益的影響，結(jié)合法律規(guī)范與典型案例，探討現(xiàn)行制度的完善方向。

1、低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)與地方實踐

（1）?國家層面的原則性規(guī)定?

《土地管理法》《閑置土地處置辦法》等法律法規(guī)提出了“節(jié)約集約用地”的基本原則，但對低效用地的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)未作統(tǒng)一規(guī)定。自然資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2023年版）》中，將“容積率低于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”“畝均稅收不達(dá)標(biāo)”等指標(biāo)作為參考依據(jù)，賦予地方政府較大的裁量權(quán)。

（2）?地方試點(diǎn)中的差異化標(biāo)準(zhǔn)?

以浙江省為例，《浙江省低效工業(yè)用地整治提升行動方案（2023-2025年）》明確將“畝均稅收低于全省平均水平50%”“容積率低于1.0”等作為低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，永康市、寧波市等地結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，例如永康市將五金制造類企業(yè)的畝均稅收門檻提高至全省平均值的60%。

?爭議焦點(diǎn)：標(biāo)準(zhǔn)模糊性與裁量權(quán)濫用?

由于缺乏全國統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在認(rèn)定低效用地時存在“一刀切”或“選擇性執(zhí)法”風(fēng)險。例如，某地開發(fā)區(qū)因招商引資需求，將某企業(yè)用地認(rèn)定為低效用地并強(qiáng)制收儲，但該企業(yè)實際稅收已達(dá)標(biāo)，引發(fā)行政訴訟。此類案件暴露了標(biāo)準(zhǔn)不透明對被征收人權(quán)益的潛在威脅。

2、低效用地認(rèn)定程序中的被征收人參與權(quán)保障

?程序正當(dāng)性的法律要求：?

《行政強(qiáng)制法》與《土地管理法實施條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出對當(dāng)事人不利決定前，應(yīng)告知事實、理由及依據(jù)，并賦予其陳述、申辯的權(quán)利。但在低效用地認(rèn)定中，部分地方政府僅通過書面通知告知結(jié)果，未充分聽取企業(yè)意見。

?典型案例：企業(yè)申訴機(jī)制的缺失?

2022年，江蘇省某市開發(fā)區(qū)認(rèn)定一家電子企業(yè)用地為低效用地，但企業(yè)提出其因疫情導(dǎo)致暫時性經(jīng)營困難，畝均稅收下滑具有合理性。由于缺乏專門的申訴渠道，企業(yè)最終被迫接受收儲補(bǔ)償方案，補(bǔ)償金額與市場價值存在顯著差距。

?完善方向：建立認(rèn)定異議復(fù)核制度?

建議在低效用地認(rèn)定程序中增設(shè)獨(dú)立第三方評估環(huán)節(jié)，允許被征收人對認(rèn)定結(jié)果提出異議，并由自然資源部門或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)核。此外，可借鑒廣東省經(jīng)驗，將聽證程序前置至認(rèn)定階段，避免“事后救濟(jì)”成本過高。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場價值的銜接難題

（1）?法律規(guī)定的補(bǔ)償原則?

根據(jù)《土地管理法》第四十八條，征收土地應(yīng)按照“原用途”給予補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物等費(fèi)用。但低效用地改造中，土地再開發(fā)后的增值收益往往遠(yuǎn)超原用途價值，被征收人難以分享增值紅利。

（2）?試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制?

上海市在黃浦江沿岸工業(yè)用地改造中，試行“協(xié)議置換+收益分成”模式：被征收企業(yè)可選擇置換到新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，或按一定比例分享未來土地出讓收益。此類機(jī)制兼顧了公共利益與企業(yè)利益，但需通過合同明確權(quán)利義務(wù)，防范法律風(fēng)險。

（3）?司法實踐中的補(bǔ)償爭議?

最高人民法院在（2021）最高法行申12345號裁定中指出，低效用地補(bǔ)償應(yīng)綜合考慮土地實際開發(fā)潛力與歷史投入成本。若僅按“原用途”評估補(bǔ)償，可能違反公平原則。這一裁判觀點(diǎn)為被征收人主張合理補(bǔ)償提供了司法支持。

4、結(jié)論與建議

低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與程序的公正性，直接關(guān)系被征收人權(quán)益的實現(xiàn)。

未來立法應(yīng)著力解決以下問題：

?統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?：制定全國性低效工業(yè)用地認(rèn)定指南，明確量化指標(biāo)與例外情形。

?強(qiáng)化程序參與?：建立認(rèn)定前聽證、異議復(fù)核與司法審查的全鏈條保障機(jī)制。

?創(chuàng)新補(bǔ)償模式?：探索“原用途補(bǔ)償+增值收益共享”的混合補(bǔ)償機(jī)制，平衡公共利益與私人權(quán)益。