導(dǎo)讀：在查處違法建筑的過程中，城管執(zhí)法部門與規(guī)劃和自然資源部門是相互配合的。在掌握違法建筑線索之后，城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場勘驗、詢問調(diào)查建設(shè)當(dāng)事人基本信息，其完成調(diào)查取證工作之后，會將相關(guān)工作資料報縣級規(guī)劃部門審查指導(dǎo)。

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作者丨黃艷? ? 北京在明律師事務(wù)所

之后，規(guī)劃部門則會作出一份關(guān)于該建筑物規(guī)劃審批情況的函，載明該建筑是否依法取得了建設(shè)工程規(guī)劃許可證或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。如果函件證明其未取得規(guī)劃許可證，城管執(zhí)法部門往往就會作出責(zé)令限期拆除決定，進(jìn)入拆除執(zhí)法環(huán)節(jié)。
可見，規(guī)劃部門的函對違法建筑而言，可謂“一函定生死”。而在司法實踐中，一見到此函，往往就會認(rèn)定違法建筑存在實體性違法，拆之無錯。不過，筆者近期代理的一起拆違行政訴訟再審成功案例證實，規(guī)劃部門函證未取得規(guī)劃許可證的建筑，未必就是實體性違法的違法建筑！
【案件回放：歷史遺留多年的房屋遭城管強(qiáng)拆】
X先生和Z女士的父親均為北京市糧食局下屬單位某糧食倉庫職工，均分配有宿舍。該宿舍是1983年糧食倉庫租用豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)某大隊的土地所建設(shè)。
1989年、1992年，X先生和Z女士分別接了父親的班，每人又分配到一間宿舍。1994年，二人結(jié)婚，并因結(jié)婚事宜將宿舍南側(cè)庫房中間位置因屋頂破舊而廢棄的部分進(jìn)行了修繕，隔離分割成一間房屋。
90年代末，包括X先生和Z女士在內(nèi)的77戶糧庫職工均買斷工齡。幾年之后，大隊曾提出收回房屋、土地，但因工齡買斷緣故，全體職工均拒絕交房而作罷。后來糧庫改造了水、電，庫房陸續(xù)被職工們隔成了住房居住。
2014年，前述房屋均被納入北京麗澤金融商務(wù)區(qū)北區(qū)開發(fā)建設(shè)用地項目范圍。因一直未能簽訂拆遷補償安置協(xié)議，X先生和Z女士一直居住在該處房屋內(nèi)，直至2018年6月房屋遭到一群身份不明人員強(qiáng)拆……
X先生和Z女士沒能弄明白這場突如其來的強(qiáng)拆緣由何在，更擔(dān)心多年懸而未決的拆遷補償會因房屋滅失受到影響，于是委托了在明律師進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。
黃艷律師作為承辦律師，先行指導(dǎo)兩位委托人進(jìn)行了調(diào)查取證，查明房屋系由豐臺區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局聯(lián)合屬地相關(guān)部門開展違法建設(shè)綜合治理活動而強(qiáng)制拆除的。
【律師代理：一份程序違法的勝訴判決】
2018年9月，X先生和Z女士向北京市豐臺區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)北京市豐臺區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局強(qiáng)制拆除涉案房屋的行為違法。
理由在于違法建筑的認(rèn)定事實錯誤，缺乏依據(jù)，且執(zhí)法程序不符合相關(guān)法律規(guī)定。豐臺區(qū)城管執(zhí)法局應(yīng)訴辯稱，經(jīng)規(guī)劃部門認(rèn)定，涉案房屋沒有規(guī)劃審批手續(xù)，屬于違法建設(shè)，而查處違法建設(shè)是其法定職責(zé)，其有權(quán)采取強(qiáng)制拆除等措施。
與此同時，豐臺區(qū)城管執(zhí)法局提交了一份由北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會出具的《關(guān)于豐臺區(qū)XX號院磚混結(jié)構(gòu)房屋規(guī)劃審批情況的函》。
函中認(rèn)定涉案房屋未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。正是基于該函，豐臺區(qū)城管執(zhí)法局形成了涉案房屋屬于違法建筑的結(jié)論。
2018年12月，豐臺區(qū)人民法院作出了一審判決，認(rèn)為豐臺區(qū)城管執(zhí)法局作為城市綜合執(zhí)法部門，對轄區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)建設(shè)，有權(quán)依法制止并查處。
豐臺區(qū)城管執(zhí)法局認(rèn)定原告居住的房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于違法建設(shè)，并無不當(dāng)。但豐臺區(qū)城管執(zhí)法局未根據(jù)《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》履行作出限期拆除決定、公告強(qiáng)制拆除決定等程序即實施強(qiáng)制拆除，違反法定程序，故判決確認(rèn)豐臺區(qū)城管執(zhí)法局強(qiáng)制拆除房屋的行為違法。
【律師分析：1984年以前建造的無證房屋不應(yīng)草率認(rèn)定為違建】
雖然豐臺區(qū)城管執(zhí)法局的強(qiáng)拆行為被法院定性為違法行為，X先生和Z女士卻難以接受這份判決。因為這份判決中涉案房屋系“違法建筑”的帽子被扣得更結(jié)實了！
法律只保護(hù)公民的合法財產(chǎn)權(quán)益，“違法建筑”的帽子一日不摘，就意味著房屋尚未獲得的拆遷補償權(quán)益已是命懸一線。即便手握勝訴判決，前路卻更加步履維艱。
2019年元旦假期過后，黃艷律師繼續(xù)代理X先生和Z女士向北京市第二中級人民法院提起上訴。在幾番斟酌修訂的上訴狀中，黃艷律師指出，一審法院僅依據(jù)涉案房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，忽略建設(shè)行為發(fā)生在1984年以前而認(rèn)定其為違法建設(shè)，構(gòu)成事實認(rèn)定不清、法律適用不當(dāng)。
因為根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定，1984年1月5日《城市規(guī)劃條例》實施之前的建設(shè)行為，不受規(guī)劃許可制度的約束，不因未取得建設(shè)規(guī)劃許可而違法。
并且，根據(jù)《立法法》第九十三條、北京市嚴(yán)厲打擊違法用地違法建設(shè)專項行動指揮部辦公室下發(fā)的專指辦發(fā)〔2016〕2號《關(guān)于做好宅基地上違法建設(shè)治理工作的通知》第一條，1984年1月4日之前建設(shè)的房屋均不屬于違法建設(shè)。
然而，二審法院雖然在開庭審理過程中認(rèn)真聽取了上訴意見、詳細(xì)了解了案件事實，被上訴人豐臺區(qū)城管執(zhí)法局出庭工作人員亦表態(tài)這一起拆違執(zhí)法過程中確實存在一些問題，X先生和Z女士的上訴卻未獲得法院的支持——二審法院并未回應(yīng)上訴意見，僅是認(rèn)為其上訴主張缺乏事實和法律依據(jù)，判決駁回上訴，維持原判。
【提起再審：“全面審查原則”扭轉(zhuǎn)乾坤】
2019年3月，黃艷律師代理X先生和Z女士向北京市高級人民法院申請再審，認(rèn)為二審法院僅就被訴行政行為執(zhí)法程序的違法性進(jìn)行了審查，并未就執(zhí)法行為的事實依據(jù)是否充分、法律適用是否正確進(jìn)行審查，違反《行政訴訟法》第八十七條規(guī)定的上訴全面審查原則。此外，黃艷律師以更詳盡的筆墨就涉案房屋的來龍去脈進(jìn)行了描述。
2019年10月，X先生和Z女士收到了北京市高級人民法院所作《行政裁定書》。這份裁定書中，承辦法官以將近一頁的篇幅回應(yīng)了再審申請中關(guān)于“全面審查原則”的異議，認(rèn)為一審法院在一審判決中作出“豐臺城管執(zhí)法局認(rèn)定X先生和Z女士居住的房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，屬于違法建設(shè)并無不當(dāng)”的認(rèn)定，屬于對本案中涉及的基本事實認(rèn)定，其關(guān)系到涉案拆除行為的基本性質(zhì)及法律適用，對X先生和Z女士的權(quán)益影響較大。
X先生和Z女士對一審法院的上述認(rèn)定持有異議，并在上訴狀中對其異議進(jìn)行了闡述。二審法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)全面審查原則，對一審法院的前述認(rèn)定進(jìn)行審查，并作出終審認(rèn)定。但二審法院未在二審判決書中對前述事實作出終審認(rèn)定，不符合《行政訴訟法》第八十七條關(guān)于全面審查原則的規(guī)定，構(gòu)成法律適用錯誤。最終，北京市高級人民法院認(rèn)為X先生和Z女士再審理由成立，裁定北京市第二中級人民法院再審此案。

【案件提示：不能只審程序不審實體！】
首先，雖然“違法建筑”是指未領(lǐng)取或未依照建設(shè)工程規(guī)劃許可證或臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃許可手續(xù)建設(shè)的建筑物和構(gòu)筑物。但是，不能“一刀切”地將所有未領(lǐng)取規(guī)劃許可手續(xù)的無證建筑認(rèn)定為違法建筑。
建設(shè)房屋需要取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證始見于1984年實施的《城市規(guī)劃條例》，需要取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證則始見于1990年施行的《城市規(guī)劃法》。
根據(jù)“法不溯及既往”的原則，此前建設(shè)的“無證”房屋不能適用《城市規(guī)劃條例》或者《城市規(guī)劃法》認(rèn)定為違法建筑。
其次，“訴訟是實現(xiàn)正義的最后一道屏障”。而公正，則是訴訟活動的價值追求。但是，由于法院對爭議案件作出裁判的過程受法官自身素質(zhì)、水平、判斷能力以及爭議案件具體事實所遇到的時間、地域、環(huán)境等因素的影響，可能導(dǎo)致法院所作出的裁判處于不公正狀態(tài)。如果遇到這種情況，訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)窮盡救濟(jì)程序，通過上訴、申請再審等訴訟程序繼續(xù)爭取，為遲來的正義創(chuàng)造可能。

律師介紹

基本介紹

黃艷，北京在明律師事務(wù)所督導(dǎo)律師，北京航空航天大學(xué)法學(xué)碩士,北京律師協(xié)會會員，北京市律師協(xié)會審計評估法律專業(yè)委員會委員，中國律師年鑒收錄當(dāng)代優(yōu)秀律師。

●訴訟經(jīng)驗: 9年。

●承辦訴訟: 逾600件次。

●承辦地域: 北京、上海、天津、湖北、浙江、江蘇。

●業(yè)務(wù)專長:房地產(chǎn)合同糾紛、房地產(chǎn)家事糾紛、物權(quán)糾紛、房屋土地征收糾紛、房地產(chǎn)項目盡職調(diào)查、房地產(chǎn)領(lǐng)城企業(yè)破產(chǎn)法律服務(wù)。

●出版著述: 《房屋征收補償操作策略與案例精析》、《房屋拆遷以案說法實用指南》、《拆遷案例勝訴指引》

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