導(dǎo)讀：在征地拆遷類行政訴訟中，廣大被征收人應(yīng)當(dāng)掌握的最重要的基礎(chǔ)知識之一就是哪些行政行為可以訴、哪些行政行為不能訴。2015年新的《行政訴訟法》出臺，在一定程度上擴(kuò)大了行政訴訟的受理范圍。同時(shí)2018年施行的新行政訴訟法司法解釋，更進(jìn)一步明確了行政訴訟的受案范圍。對于在征地拆遷過程中行政機(jī)關(guān)作出的法規(guī)規(guī)章以外的“紅頭文件”是否可訴，仍舊是理論界熱議的話題。本文，我們從在明律師事務(wù)所的黃曉麗律師團(tuán)隊(duì)代理的一起在最高人民法院贏得勝訴判決的案件來探究這一問題。
【基本案情：已婚女性不給安置房？】
王艷紅（化名）女士系河南省周口市某村村民。2018年年初，王女士所在村貼出了公告，本村被納入到“周口市XXX棚戶區(qū)改造”項(xiàng)目的征收范圍內(nèi)，王女士的房屋也在其中。
房屋征收自然會(huì)帶來居住條件的改善，自己也能夠到城鎮(zhèn)里去住了，這本來是天大的好事，但是王女士卻不能享受到棚戶區(qū)改造的補(bǔ)償。
為什么呢？王女士是家里最小的姑娘，上邊還有兩個(gè)哥哥。而根據(jù)這次的棚戶區(qū)改造方案，由于自己是女兒戶已經(jīng)年滿24周歲且已經(jīng)結(jié)婚，不能享有同其哥哥一樣的安置房補(bǔ)償政策，而只能選擇少部分的貨幣補(bǔ)償。
王女士感到很無助，自己到了結(jié)婚年齡自然可以婚嫁，但戶口也沒有外遷出去，還一直居住在本村，憑什么就因?yàn)樽约菏桥畠簯舳唤o補(bǔ)償呢？
為此，她找到了北京在明律師事務(wù)所的黃曉麗律師，希望黃律師能夠利用其代理外嫁女補(bǔ)償權(quán)益糾紛案件的豐富經(jīng)驗(yàn)幫助到她。
【律師代理：最高人民法院贏得勝訴！】
（一）信息公開，調(diào)取證據(jù)
王女士并不知曉究竟是由于哪兒的規(guī)定導(dǎo)致自己的安置補(bǔ)償不能實(shí)現(xiàn)，根據(jù)村里的村規(guī)？還是有規(guī)范性文件？
因此，黃曉麗律師的第一步就是申請政府信息公開，查查究竟不給予王女士安置補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是什么。
律師指導(dǎo)王女士到區(qū)政府調(diào)取“征收河南省XXX村集體土地中在XX村的戶籍未遷出且一直居住的已婚女的補(bǔ)償安置方案政府文件信息”，希望通過政府信息公開的方式調(diào)取相關(guān)內(nèi)容。
在法定的15個(gè)工作日內(nèi)（依照當(dāng)時(shí)的《政府信息公開條例》規(guī)定），區(qū)政府提供了由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)棚戶區(qū)（城中村）改造征遷工作指揮部制定的《關(guān)于房屋征收與補(bǔ)償安置共性問題的處理意見》。
此處理意見是由改造指揮部組作出的內(nèi)部紅頭文件，在該意見當(dāng)中明確了此次征收對于涉案村的戶籍未遷出且一直在村內(nèi)居住的已婚女的補(bǔ)償安置方案。
該方案規(guī)定對于年滿24周歲的已婚女不予分配安置房，這種明顯違反法律規(guī)定且毫無道理的安置補(bǔ)償方案，嚴(yán)重侵害了王女士的合法權(quán)益。
（二）申請行政復(fù)議卻遭不予受理
在收到這份《共性問題處理意見》后，黃曉麗律師果斷指導(dǎo)委托人針對此份《處理意見》提起了行政復(fù)議，要求撤銷該處理意見。律師認(rèn)為《關(guān)于房屋征收與補(bǔ)償安置共性問題的處理意見》中的相關(guān)安置補(bǔ)償條款是對已婚女性的嚴(yán)重歧視，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
兩個(gè)月后，當(dāng)?shù)厥姓鞒觥恫挥枋芾韽?fù)議決定》，認(rèn)定該《處理意見》屬于針對不特定多數(shù)人作出的指導(dǎo)性意見，不屬于行政復(fù)議的受案范圍，不具有可訴性，故不予受理。
（三）訴訟一波三折，最高法提審本案！
1. 一、二審均駁回訴訟請求
針對此份《不予受理復(fù)議決定》，律師認(rèn)為此種《處理意見》不屬于針對多數(shù)人作出的指導(dǎo)性意見，而是一種具體的行政行為。
且此份《不予受理復(fù)議決定》在程序上也存在有瑕疵，沒有明確標(biāo)注救濟(jì)途徑，屬于程序違法。因此，律師果斷提起了訴訟程序。
然而訴訟的結(jié)果并不盡如人意，一審法院并沒有支持我們的訴訟請求。但是律師并不灰心，提起上訴。經(jīng)過開庭審理后，二審法院雖在庭審中表示，此份《處理意見》只是一種行政指導(dǎo)行為，并不具有強(qiáng)制性，可以不予采納，但是判決卻并沒有支持王女士以及律師的主張，仍然是駁回上訴，維持原判。
2. 最高法力挽狂瀾，依法改判！
雖然經(jīng)歷了一、二審的挫折，但是黃曉麗律師還是堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)，此《處理意見》具有可訴性。故此，她仍然堅(jiān)持向最高人民法院提起再審程序。
再審的主張主要有以下兩點(diǎn)：
一、《關(guān)于房屋征收與補(bǔ)償安置共性問題的處理意見》是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，而非“針對共性問題作出的指導(dǎo)性意見”；
二、《處理意見》作為具體行政行為，直接影響了王女士的合法權(quán)益，屬于行政復(fù)議范圍，應(yīng)當(dāng)依法受理。作為在該村戶籍未遷出且一直居住生活的已婚女性，屬于《處理意見》所針對的特定公民，該方案針對包括王女士在內(nèi)的婚嫁女不予補(bǔ)償，已經(jīng)嚴(yán)重侵害了其合法權(quán)益，剝奪了王女士獲取補(bǔ)償安置的權(quán)利。
最終，最高人民法院采納了黃曉麗律師的代理意見。2020年3月21日，王女士收到了最高人民法院作出的（2019）最高法行再210號《行政判決書》，判決撤銷一、二審法院作出的《行政判決書》，同時(shí)撤銷了市政府作出的《行政復(fù)議不予受理決定》，責(zé)令市政府限期重新作出復(fù)議決定。
【法律分析：紅頭文件是否可訴要看其實(shí)質(zhì)內(nèi)容】
通過該案件，黃曉麗律師認(rèn)為：確定政府作出的一個(gè)紅頭文件是否具有可訴性，作出的行政行為是否屬于具體行政行為，能否依法提起行政訴訟，不能僅僅從公文名稱或形式上進(jìn)行判斷，而應(yīng)當(dāng)考察文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，抓住具體行政行為的特征來具體判斷。
第一，從行政行為是否針對特定對象上判斷。這里所言的特定對象并不是指對象的數(shù)量有多少，而在于對象是否是確定的。
具體行政行為的對象特定，即便涉及人數(shù)眾多，但只要是可確定的范圍，即應(yīng)當(dāng)視為對象特定。在本案中，最高法在判決書中也明確：拆遷指揮部作出的《處理意見》，在結(jié)婚時(shí)間上對婚嫁女能否享受房屋補(bǔ)償安置問題增設(shè)了限制條件，該規(guī)定對于王女士從結(jié)婚時(shí)間上將其排除在補(bǔ)償范圍外，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，因此屬于受案范圍。
第二，從行政行為是否具有反復(fù)適用性上看。一個(gè)具體行政行為原則上只對特定的主體具有法律拘束力，不具有反復(fù)適用性。
第三，從是否對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響上看。如果行政機(jī)關(guān)作出的諸如會(huì)議紀(jì)要、函、批復(fù)等公文影響了行政相對人的合法權(quán)益，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了直接、外部的法律效果，則屬于可訴的具體行政行為，受《行政訴訟法》的調(diào)整。
因此，一個(gè)紅頭文件是否具有可訴性，無論其是上下級作出的批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要、函等哪種形式，關(guān)鍵不在其形式，也不在其名稱，而是要綜合考察作出相應(yīng)行政行為是否屬于具體行政行為，是否為行政機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)，是否侵犯了行政相對人的合法權(quán)益。
