導讀：在審理行政協(xié)議案件時，要促進法治政府和政務誠信建設，認真審查協(xié)議不能履行的原因和違約責任，切實維護行政相對人的合法權益。對政府沒有合理理由違反承諾甚至違約毀約的，要堅決依法支持行政相對人的合理訴求，這就是信賴利益保護原則的價值所在。本文，北京在明律師事務所的笪鳳瑤律師將為大家淺析一起最高人民法院公布的經(jīng)典案例，為大家闡釋行政機關不履行其與行政相對人簽訂行政協(xié)議時，行政相對人如何靈活運用法律來維護自己的合法權益。

【案情簡介：更正土地用途還得另交錢？】

萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱亞鵬房地產(chǎn)公司）于2006年2月12日通過投標競拍方式以人民幣768萬元取得了TG-0403號即涉案地塊使用權，并于2月21日與市自規(guī)局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》。

合同約定出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀。土地使用權出讓金總計人民幣768萬元。

2006年3月2日，市自規(guī)局向亞鵬房地產(chǎn)公司頒發(fā)了萍國用（2006）第43750號和萍國用（2006）第43751號兩本國有土地使用證，其中萍國用（2006）第43750號土地證地類（用途）為工業(yè)，使用權類為出讓，使用權面積為8359平方米，萍國用（2006）第43751號土地證地類為商住綜合用地。

對此，亞鵬房地產(chǎn)公司認為約定的“冷藏車間維持現(xiàn)狀”是維持冷藏庫的使用功能，并非維持地類性質，要求將其中一證地類由“工業(yè)”更正為“商住綜合”。

但市自規(guī)局認為維持現(xiàn)狀是指冷藏車間保留工業(yè)用地性質出讓，且該公司也是按照冷藏車間為工業(yè)出讓地繳納的土地使用權出讓金，故不同意更正土地用途。

2012年7月30日，萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局向萍鄉(xiāng)市土地收購儲備中心作出《關于要求解釋〈關于萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠地塊的函〉》中有關問題的復函，主要內容是：我局在2003年10月8日出具規(guī)劃條件中已明確了該地塊用地性質為商住綜合用地，但冷藏車間維持現(xiàn)狀。

根據(jù)該地塊控制性詳細規(guī)劃，其用地性質為居?。嫒萆虡I(yè)），但由于地塊內的食品冷藏車間是目前我市唯一的農(nóng)產(chǎn)品儲備保鮮庫，也是我市重要的民生工程項目，因此，暫時保留地塊內約7300平方米冷藏庫的使用功能，未經(jīng)政府或相關主管部門批準不得拆除。

2013年2月21日，市自規(guī)局向亞鵬房地產(chǎn)公司書面答復第二條中同意了亞鵬房地產(chǎn)公司的申請，將涉案號地塊中冷藏車間用地的土地用途由工業(yè)用地變更為商住用地，但應補交土地出讓金208.36萬。

亞鵬房地產(chǎn)公司于2013年3月10日向法院提起行政訴訟，要求判令市自規(guī)局將萍國用（2006）第43750號國有土地使用證上的地類用途由“工業(yè)”更正為商住綜合用地（冷藏車間維持現(xiàn)狀）。撤銷市自規(guī)局“關于對市亞鵬房地產(chǎn)有限公司涉案地塊有關土地用途問題的答復”中關于需補交土地出讓金208.36萬元的決定。

【裁判結果】

經(jīng)法院審判委員會討論決定，根據(jù)《行政訴訟法》第三十二條、五十四條第一款第二項之規(guī)定，判決如下：

一、被告萍鄉(xiāng)市自規(guī)局在本判決生效之日起九十天內對萍國用（2006）第43750號國有土地使用證上的8359.1㎡的土地用途依法予以更正。

二、撤銷被告萍鄉(xiāng)市自規(guī)局于2013年2月21日作出的《關于對市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司TG-0403號地塊有關土地用途的答復》中的第二項。

【律師分析：信賴利益保護原則最重要】

行政協(xié)議是行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議。

法院在審理行政協(xié)議案件時，要促進法治政府和政務誠信建設，認真審查協(xié)議不能履行的原因和違約責任，切實維護行政相對人的合法權益。

對政府沒有合理理由違反承諾甚至違約毀約的，要堅決依法支持行政相對人的合理訴求，這就是信賴利益保護原則的價值所在。

本案行政協(xié)議即是市自規(guī)局代表政府與亞鵬房地產(chǎn)公司簽訂的國有土地使用權出讓合同。本案中，涉案地塊出讓時對外公布的土地用途是“開發(fā)用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀”，出讓合同中約定為“出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀”。

但市自規(guī)局與亞鵬房地產(chǎn)公司就該約定的理解產(chǎn)生分歧，而萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局（現(xiàn)市自規(guī)局）對原萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠復函確認涉案地塊國有土地使用權面積23173.3平方米（含冷藏車間）的用地性質是商住綜合用地。

萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局（現(xiàn)市自規(guī)局）的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質一致，且該解釋是萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局（現(xiàn)市自規(guī)局）在職權范圍內作出的，符合當時的法律規(guī)定和實際情況，有助于樹立誠信政府形象，并無重大明顯的違法情形，具有法律效力，并對市自規(guī)局關于土地使用性質的判斷產(chǎn)生約束力。

因此，亞鵬房地產(chǎn)公司要求市自規(guī)局對“萍國用（2006）第43750號”土地證（土地使用權面積8359.1平方米）地類更正為商住綜合用地，具有正當理由，市自規(guī)局應予以更正。

亞鵬房地產(chǎn)公司作為土地受讓方按約支付了全部價款，市自規(guī)局要求亞鵬房地產(chǎn)公司如若變更土地用途則應補交土地出讓金，缺乏事實和法律依據(jù)，且有違誠實信用原則。

在明拆遷律師通過本案要提醒大家，行政協(xié)議和民事合同一樣，對雙方均具有法律約束力，而非僅對非行政主體的一方有約束力。遇到類似的涉嫌違反誠實信用原則的情形，當事人要及時咨詢專業(yè)律師，通過法律途徑維護自己的合法權益，監(jiān)督并促使行政機關嚴格依法履行協(xié)議義務。